II SA/Łd 418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 2 ust.1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 pkt 1,4,13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) odmówił R.P. przyznania zasiłku celowego na zakup gazu do butli w grudniu 2011 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 5 grudnia 2011r. R.P. wystąpił o zasiłek okresowy i zasiłek celowy, wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zawodową. W toku wywiadu środowiskowego organ ustalił, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w PUP w B. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymuje się z dochodu uzyskanego ze sprzedaży surowców wtórnych, przy czym jest to niewielka kwota, której nie jest w stanie określić. Nadto strona brała udział w projekcie skierowanym do osób bezrobotnych "Uwierz w Siebie", współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ramach projektu otrzymała pomoc materialną w łącznej kwocie 800 zł, którą w dniu 28 października 2011r. zwróciła koordynatorowi projektu, oświadczając, iż nie akceptuje zasad przyznawanej pomocy finansowej w ramach projektu, gdyż uważa, że każdy uczestnik winien otrzymać pomoc w jednakowej wysokości. Jednocześnie organ ustalił, iż w dniu 12 grudnia 2011r. odbyło się spotkanie wigilijne dla uczestników programu, gdzie wszyscy otrzymali jednakowe upominki - koc, pościel, gadżety, a także certyfikat ukończenia programu, jednak na spotkanie to nie stawił się wnioskodawca. Dopiero w dniu 13 grudnia 2011r. strona zgłosiła się Biurze projektów, odebrała certyfikat ukończenia programu i odmówiła odebrania upominków, dodatkowo oskarżając pracowników Biura o fałszowanie list i dokumentów. Nadto skarżący odmówił podpisania kontraktu socjalnego część II B - ocena realizacji działań ustalonych w kontrakcie część I B. Przechodząc do analizy sytuacji strony organ wskazał, iż zasiłek celowy - stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży. Przy czym organ podkreślił, iż pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajać ich wszystkie oczekiwania. Organ obowiązany jest bowiem uwzględnić sytuacje wszystkich wnioskodawców ubiegających się o pomoc, biorąc pod uwagę całokształt sytuacji materialno-bytowej rodziny, przy uwzględnieniu ilości wnioskodawców, środków finansowych, jakimi dysponuje organ. Organ ponadto wskazał, iż stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika brak jakiegokolwiek współdziałania strony z pracownikami socjalnymi i ten brak współdziałania strony nie ma charakteru przejściowego. Pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez pracownika zachęcenia do odbioru zwróconego zasiłku oraz proponowanie innego rodzaju wsparcia strona nie skorzystała ze złożonych ofert. Odmowa współpracy ma zatem charakter trwały i kategoryczny, nie jest spowodowana jedynie działaniem pod wpływem, impulsu. W następstwie organ stwierdził, iż na podstawie całokształtu materiału należy ocenić, iż mamy w sprawie do czynienia z trwałym brakiem współdziałania, o którym stanowi art. 11 ust. 2 w/w ustawy i który uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. R. P. odwołał się od powyższej decyzji, argumentując, iż rzekomy brak współdziałania z pracownikiem socjalnym jest pomówieniem, działaniem celowo krzywdzącym odwołującego, który podważa rzetelność pracy organu. Wyjaśnił, iż odmówił przyjęcia upominków w postaci koca i pościeli, ponieważ mieszka w nieogrzewanej przyczepie kempingowej, w której tekstylia te, wobec braku odpowiedniej temperatury, zbutwiałyby. Natomiast zgłosił się po certyfikat dzień po spotkaniu wigilijnym, gdyż o możliwości takiej został pouczony przez pracownika socjalnego. Nadto podniósł, iż sam zrezygnował z mieszkania u brata, gdyż jedynie w taki sposób jest w stanie utrzymać abstynencję. W następstwie tego od 6 lat nie pije, nadal uczęszcza na spotkania AA, natomiast mieszkając z bratem alkoholikiem nie osiągnąłby takiego stanu. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Wskazując na prawidłowość stanowiska wywiedzionego przez organ I instancji i brak uzasadnienia dla zarzutów odwołania, Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania. Organ podkreślił, iż trudno przyjąć, że strona współdziałała z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, kiedy nie mając żadnych własnych dochodów, nie jest zainteresowana kwotą 800 zł, którą wcześniej otrzymała z pomocy społecznej na mocy decyzji wydanych na jej wniosek i niekwestionowanych w trybie odwoławczym. W ocenie organu skoro strona przyjęła pieniądze i następnie je zwróciła, to takie działanie wskazuje, że nie są one jej potrzebne, co za tym - nie jest uzasadnione kierowanie do niej dalszej pomocy. Organ dodał, iż pomoc w ramach projektu "Uwierz w Siebie" przyznawana była zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, a ustalając ich wysokość indywidualnie rozpatrywane były sytuacje wszystkich osób ubiegających się o pomoc, biorąc pod uwagę całokształt sytuacji materialno-bytowej osoby, przy uwzględnieniu osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym oraz wielkości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny. Kolegium podkreśliło, iż osoby biorące udział w projekcie, prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe, otrzymały zasiłki celowe w kwocie od 50 zł do 250 zł w zależności od sytuacji materialno-bytowej, a zatem odwołujący nie otrzymał zasiłku w najniższej kwocie. Podniesiono ponadto, iż strona nie może oczekiwać, że organ I instancji będzie akceptował jego zachowanie, które nie znajduje uzasadnienia, jako że świadczy o braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ stwierdził, iż z jednej strony wnioskodawca oświadcza, iż pozostaje bez jakiejkolwiek pomocy ze strony państwa, zaś z drugiej strony rezygnuje z kwoty 800 zł, nie przyjmuje proponowanego koca, pościeli, posiłków w jadłodajni miejskiej, czy skorzystania ze schroniska w okresie zimowym, tym bardziej, że nie posiada własnych dochodów i zamieszkuje w przyczepie kempingowej, w której brak jest wody bieżącej i przyłączenia do energii elektrycznej, a przygotowanie ciepłych posiłków i ogrzewanie przyczepy odbywa się przy użyciu kuchenki gazowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. P. powtórzył argumenty odwołania, skupiając się na sformułowaniu szeregu zarzutów skierowanych do konkretnych pracowników organów pomocy społecznych, wskazujących - w jego ocenie - na ich niekompetencję, a wręcz złośliwe i naganne zachowanie względem strony, jak również innych osób korzystających z pomocy. Zwrócił uwagę, iż regulamin funkcjonowania ośrodków pomocowych, do których jest kierowany - schronisko, placówka Monar, to czysta fikcja, gdyż w rzeczywistości w miejscach tych nie można spokojnie odetchnąć, panuje tam chaos i nieporządek. Zarzucił również, iż organy powinny skupić się na tego rodzaju pomocy, o którą wyraźnie występuje, a nie proponować wszystkie inne formy, byle nie te, o które w istocie skarżący występuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wskazując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów, co uzasadniało wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...]r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu R. P. zasiłku celowego na zakup gazu do butli w miesiącu grudniu 2011 roku. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było stwierdzenie organu, iż skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym. Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ( tekst jedn.Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdzić należy, iż ocena organu nie znajduje uzasadnienia. Pamiętać bowiem trzeba, iż przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy, a powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy, ale i pracownika socjalnego. Oceniając taką współpracę organ winien wykazać, że ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności braku współdziałania i nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Kr 39/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 maja 2010r., sygn. akt II SA/Bk 149/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 czerwca 2012r., sygn.akt II SA/Łd 334/12 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie brak możliwości udzielenia pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Dlatego z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, w szczególności osobami dotkniętymi chorobą, nawet jeśli wykazują postawę roszczeniową, wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową. Tym samym Sąd nie podziela dokonanej przez organy administracji oceny postawy skarżącego, zakwalifikowanej jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Niespornym jest ustalenie, iż skarżący samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, dorywczo uzyskuje dochód ze sprzedaży złomu, który nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zamieszkuje w przyczepie kempingowej, w której brakuje wody bieżącej i przyłącza energii elektrycznej, nadto jest osobą schorowaną. A przede wszystkim, jak wynika z akt sprawy, skarżący czynnie uczestniczył w procesie zmierzającym do uzyskania wnioskowanego zasiłku, umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, udzielał wszelkich niezbędnych wyjaśnień i informacji. Nie sposób natomiast, w ślad za organem, utożsamiać zwrotu kwoty 800 zł, uzyskanej w ramach programu "Uwierz w Siebie", z brakiem współdziałania z pracownikiem socjalnym. Rozliczenia z tego tytułu są bowiem odrębną formą pomocy, a nawet jeśli umieścimy ją w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej świadczonej skarżącemu, to fakt, iż oddał pieniądze nie świadczy jeszcze o braku współdziałania. Tym bardziej, iż bez przeszkód udzielił wywiadu, nie odmawia podjęcia pracy - w aktach sprawy znajduje się dokument poświadczający brak odpowiednich ofert, z własnej strony stara się pozyskać środki finansowe chociażby poprzez zbieranie złomu. Warto zwrócić uwagę, iż o pomoc w formie zasiłku celowego wystąpił w dniu 5 grudnia 2011r., kwotę 800 zł zwrócił natomiast w dniu 28 października 2011r. Z kolei w dniu 13 grudnia 2011r. odebrał certyfikat uczestnictwa w programie. Wprawdzie odmówił wówczas przyjęcia pościeli i koca, jednakże trudno nie przyznać skarżącemu racji, że przyjęcie tych upominków nie przyniosłoby oczekiwanego efektu, skoro - jak wyjaśniał – warunki, w jakich mieszka, powodują, iż wszystkie tekstylia ulęgają zniszczeniu z uwagi na brak ogrzewania i wilgoć. Jak skarżący sam podaje z tej przyczyny przechowuje swoje ubrania u znajomych w piwnicy. Ostatecznie zatem należałoby ocenić takie zachowanie strony jako racjonalne, gdyż odmawiając pomocy w proponowanej formie, dał możliwość przydzielenia jej innym osobom. W istocie organ skupił się na zrównaniu braku współdziałania ze zwrotem kwoty 800 zł, co nie wydaje się prawidłowe, tym bardziej, iż - jak już zostało to wskazane - zwrot miał miejsce na kilka tygodni przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie pomocy; należałoby zatem oddzielić te dwie kwestie. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego wszczął nowe postępowanie administracyjne, w ramach którego organ obowiązany był uaktualnić sytuację rodzinną i majątkową strony, co uczynił, ale i przeanalizować ją w świetle aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a nie zaszłego. Wydaje się również, iż nie jest uzasadnione twierdzenie organu, iż brak skorzystania z pomocy w formie posiłków w jadłodajni, czy noclegu w odpowiednim ośrodku, można zrównać z odmową współdziałania z organem. Skoro bowiem strona występowała o konkretnego rodzaju pomoc finansową, którą chce przeznaczyć na pokrycie swych konkretnych potrzeb, to nie można nakazywać jej zmiany zakresu wniosku, chyba że strona podpisała wcześniej kontrakt, wedle którego do wykorzystania z tego rodzaju pomocy zobowiązała się i tego nie czyni. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Reasumując, stwierdzić należy, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, odnoszące się do zachowania skarżącego, kwalifikowanego jako brak współdziałania, opiera się wyłącznie na stwierdzeniu, że nie współdziała on z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, co nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W związku z tym, po analizie akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji uchybiły obowiązkom nałożonym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności nieprawidłowo rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 tej ustawy i doprowadzając tym samym do naruszenia art. 11 ust. 2 "u.p.s." Działanie takie podważa nadto zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje wskazane błędy, uwzględniając zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku wytyczne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a., uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne. ar