II SA/Łd 42/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 119, art. 121 par. 2, 4 i 5, art. 122 oraz art. 64a par. 1 ustawy z dnia 17. czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia na M. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 20.323, 20 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym opisie tytułu wykonawczego oraz wzywającego zobowiązanego do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł w terminie 7 dni na wskazany w postanowieniu rachunek bankowy oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz z pouczeniem o możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego. W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w P. odmówił wydania M. K. zezwolenia na dokończenie budowy budynku handlowego o wymiarach 8,70 na 5,00 m, wybudowanego w miejscowości D., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakazał wykonanie rozbiórki tego budynku. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził na terenie nieruchomości na Os. A [...] w D. wizję lokalną podczas, której stwierdzono, iż w dacie kontroli nie były wykonywane żadne prace budowlane. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał upomnienie znak: ([...]) wzywające stronę zobowiązaną, tj. M. K. do wykonania obowiązku nałożonego wyżej wymienioną decyzją. Upomnienie zostało skutecznie doręczone w dniu [...]. Pomimo upomnienia strona zobowiązana nie wykonała obowiązku rozbiórki. W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu [...] tytuł wykonawczy Nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] (znak [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, jako niezasadne zarzuty zawarte w piśmie M. K. z dnia [...] w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z dnia [...] Nr [...] wystawionym M. K. z powodu niewykonania obowiązku określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] (znak: [...]). Po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Skarga z dnia [...] M. K. na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1244/05). W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał przedmiotowe postanowienie Nr [...] (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wniósł M. K., podnosząc, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2. grudnia 1993 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 433/93. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie stwierdził, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia Nr [...] z dnia [...] o nałożeniu grzywny, wobec niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki przez zobowiązanego, jest w pełni uzasadnione w istniejącym stanie formalnoprawnym, stosowanie bowiem środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w przepisie art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu odwoławczego bezspornym w sprawie było to, że strona zobowiązana nie wykonała dobrowolnie obowiązku rozbiórki spornego obiektu budowlanego określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] (znak [...]). Natomiast zgodnie z art. 121 par. 5 ustawy z dnia 17. czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Jakkolwiek zaskarżone postanowienie nie wskazywało sposobu wyliczenia kwoty grzywny, tym niemniej stwierdzone uchybienie zostało przez organ odwoławczy naprawione, poprzez wykazanie sposobu wyliczenie kwoty grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż zaskarżone postanowienie zawierało nieprawidłowość polegającą na przyjęciu niewłaściwej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku, to jest ceny ogłoszonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17. sierpnia 2005 r. za II kwartał 2005 r. podczas gdy, w wydanym w dniu 13. grudnia 2005 r. przez organ pierwszej instancji postanowieniu o nałożeniu grzywny winna zostać przyjęta cena l m2 za kwartał poprzedzający kwartał, w którym zostało wydane przedmiotowe postanowienie, a więc za III kwartał 2005 r. która została ogłoszona została w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16. listopada 2005 r. i jej wysokość wynosi 2.528 zł.. W związku z powyższym wysokość grzywny powinna wynieść 21.993,60 zł. Jednakże, stosownie do dyspozycji art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. W konkluzji uzasadnienia postanowienia organ odwoławczy pouczył stronę zobowiązana, iż w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zgodnie z treścią przepisu art. 125 par. 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Natomiast po wykonaniu obowiązku, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w całości lub w części, zgodnie z przepisem art. 126 cytowanej ustawy. Odnosząc się do treści zażalenia, organ drugiej instancji stwierdził, iż przywołany przez M. K. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2. grudnia 1993 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 433/93 dotyczy innej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze M. K. co do zasady potworzył argumentację załażenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wskazując na nieostateczność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. (znak: [...]) z dnia [...]. Podniósł także, iż w sprawie legalności przedmiotowego budynku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2. grudnia 1993 r. w sprawie o sygn. akt SA/Lu 433/93 oraz oświadczył, iż w dniu [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jednocześnie wyjaśniając, iż akta administracyjne sprawy zostały przesłane wraz z odpowiedzią na skargę do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 1244/05 ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z przepisem art. 134 par. 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, wobec czego uchylił zaskarżone postanowione oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Należy przy tym podkreślić, iż naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Kwestie związane ze wznowieniem postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 145 i nast. k.p.a. W szczególności w art. 145 par. 1 pkt. 8 k.p.a. postanowiono, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja może np. określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną. Przepisy k.p.a. nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia, mimo że omawiany przepis wskazuje tylko na dwie pierwsze przesłanki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10. października 2006 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 156/2006, LEX Nr 276701). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że podstawą do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia nakładającego na M. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] (znak [...]) nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego było wszczęte postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuł wykonawczy wstawiony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] Nr [...], co do którego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] uznające za niezasadne zarzuty M. K. w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego właśnie w oparciu o ten tytuł wykonawczy. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...], prawomocnym na dzień orzekania w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3. grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 818/07 (poprzednia sygn. akt II SA/Łd 1244/05) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji w stosunku do decyzji nieostatecznej jaką okazała się decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] (znak [...]). W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż zaskarżone postanowienia organów egzekucyjnych obu instancji zostały wydane na podstawie prawomocnie uchylonych rozstrzygnięć oddalających zarzuty przeciw prowadzonej egzekucji, z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o decyzję nie mającą statusu decyzji ostatecznej. Daje to podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnymi w administracji. Zaistnienie natomiast stanu faktycznego określonego w przepisie art. 59 par. 1 pkt 2 cytowanej ustawy zgodnie z następnym przepisem art. 60 par. 1 rodzić będzie po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3. kwietnia 2003 r. w sprawie o sygn. akt SA/Bk 1548/2002, Nr LEX 80685). Biorąc pod uwagę powyższe, na postawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy Po myśli art. 152 p.p.s.a. ustalono zaś, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., w związku z par. 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28. września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 2.500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na ogólną sumę kosztów złożyły się kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 2.400 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. J.S.