II SA/Łd 42/24

Dnia 12 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 listopada 2023 r. znak: SKO.4150.459.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 28 września 2023 r., znak: IRG.6730.16.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego A. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 9 listopada 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 28 września 2023 r., którą ustalono A.H. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności do 10m3 na działkach numer [...] i [...] w gminie - R., obręb [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wójt Gminy R. wskazał, że inwestor wnioskiem z 25 lipca 2023 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Do wniosku dołączono m.in. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad — Oddział w Ł. z 8 grudnia 2022 r., w sprawie dopuszczenia do zbliżenia linii zabudowy na odległość do 10,00 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (zgoda warunkowa dotyczy nieruchomości gruntowej obejmującej obydwu działek i pod warunkiem zabezpieczenia przez wnioskodawcę przed hałasem i drganiami) kopię wniosku skierowanego przez wnioskodawcę do Starostwa Powiatowego w B. w sprawie zbliżenia linii zabudowy do krawędzi jezdni drogi powiatowej. Organ ustalił, że działka nr [...] jest uzbrojona i zabudowana budynkiem o pow. zabudowy 41 m2, dostęp z nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej przez istniejący zjazd, dla Gminy R. sporządzone zostało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjęte uchwałą [...] z 25 czerwca 2014 r. W granicach terenu analizowanego ustalonego wokół działki objętej wnioskiem istnieje zabudowa obejmująca niskie budynki mieszkalne, występująca w ramach zabudowy o funkcji: zagrodowej i zagrodowej przekształconej (9 budynków) oraz jednorodzinnej (1 budynek). Zabudowa ta z w która może stanowić podstawę ustalenia standardów i warunków zabudowy jako kontynuacji funkcji i formy; występująca w sąsiedztwie całej nieruchomości zabudowa mieści się w granicach ustalonych dla zabudowy zagrodowej, a dostęp do drogi powiatowej jest bezpośredni. Dla obszaru objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren działki nr [...] uzbrojony, zabudowany budynkiem mieszkalnym o pow. zabudowy 41 m2. Organ ustalił szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu - funkcja zabudowy teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; parametry domu mieszkalnego - wskaźnik zabudowy od 0,0665 do 0.1789 (średni 0,0791; szerokość elewacji frontowej od 6,00 do 12,00 m (średnia: 10,00m); dach dwu lub czterospadowy o symetrycznych połaciach, nachylenie połaci od 20˚ do 35˚ (średnia 26˚); wysokości kalenicy od 4,50 m do 9,00 m nad poziom terenu rodzimego (średnia 7,20m); wysokość okapu od 2,50 do 7,60 m nad poziom terenu rodzimego (średnia 4,80m); parametry budynku gospodarczego - dach jedno lub dwuspadowy o symetrycznych połaciach nachylenie połaci od 20˚ do 35˚, wysokości kalenicy od 3,00m do 4,50 nad poziom terenu rodzimego, wysokość okapu do 2,50m do 3,50m nad poziom terenu rodzimego. Ustalono także takie parametry jak: nieprzekraczalną linię sytuowania ogrodzenia w linii rozgraniczającej drogi, przebieg linii zabudowy - odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] - 10,00 m (szerokość pasa drogi krajowej nr [...] w liniach rozgraniczających - 20,00m) drogi powiatowej - 8,00 m (szerokość pasa drogi powiatowej w liniach rozgraniczających - 15,00m). Ponadto w decyzji zawarto ustalenia ogólne wynikające z przepisów odrębnych, wskazując, że w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przy projektowaniu inwestycji należy uwzględnić warunki techniczno-budowlane określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) Polskich Norm obowiązujących w tym zakresie, a w zakresie ochrony zdrowia ludzi treść § 325 ust. 1 oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że organ pierwszej instancji po wyznaczeniu obszaru analizowanego ustalił, iż wokół działki objętej wnioskiem istnieje zabudowa obejmująca niskie budynki mieszkalne, występująca w ramach zabudowy o funkcji zagrodowej i zagrodowej przekształconej oraz jednorodzinne. Teren ma bezpośredni dostęp do drogi powiatowej, a warunki budowy przyłączy określili zarządcy sieci. Objęte wnioskiem zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r., poz. 503) Postanowieniem z 5 września 2023 r. GDKiA uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z projektem decyzji zmiana zagospodarowania nie wpływa na sposób skomunikowania działek, który zapewniony jest z drogi powiatowej. Ze względu na relatywnie niewielką powierzchnię obu działek strona wystąpiła o zmniejszenie odległości budynków od drogi krajowej trybie przewidzianym art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a stanowisko zarządcy drogi zostało uwzględnione poprzez lokalizację nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości min. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Planowane zagospodarowanie nie będzie stanowiło znaczącego generatora ruchu, a tym samym nie wpłynie negatywnie na warunki ruchu na drodze krajowej. Analizując zebrany zgromadzony materiał dowodowy oraz odwołanie Kolegium uznało za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji,. Stwierdziło, że parametry ustalono w sposób prawidłowy, a przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. u.p.z.p., co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną Kolegium uznało, że została sporządzona z poszanowaniem wymogów normatywnych, w tym wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W sposób wystarczający do rozstrzygnięcia analiza zinwentaryzowała również stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dołączona tabela oraz materiał fotograficzny zawiera szczegółowe dane obiektów z obszaru analizy, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium analiza decyzji organu pierwszej instancji dowodzi, że wszystkie te parametry, w oparciu o analizę urbanistyczną. zostały ustalone w sposób prawidłowy i uzasadniono sposób ich wyznaczenia. Określenie wielkości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu zostało dokonane, poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Obowiązująca linia dla nowej zabudowy to linia zabudowy wzdłuż drogi powiatowej, która nie ma jednolitego przebiegu. Przebiega ona w odległości od 6,00 m do 17,00 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Linia wzdłuż drogi krajowej nr [...] także nie ma jednolitego przebiegu. Na działce objętej wnioskiem przebiega ona w odległości ok. 8,5 m od krawędzi jezdni. Na innych działkach w obrębie [...], położonych poza obszarem obowiązującego mpzp (tj. na południe od drogi krajowej nr [...]) przebiega ona w odległości od ok. 7,00 m (dz.nr [...]) do 22,00 m (dz.nr [...]). Odnosząc się do zarzutu, co do niejasności ustaleń w zakresie linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że faktycznie niezbyt czytelnie organ określił te wartości ale mając na uwadze treść postanowienia zarządcy drogi GDDKiA z 5 września 2023 r. nie ulega wątpliwości. że chodzi o odległość 10 m od krawędzi jezdni. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, a przepisy nie wymagają określenia w decyzji o warunkach zabudowy, czy planowana inwestycja stanowi "budowę" czy "rozbudowę". Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ingeruje w kwestie prawnobudowlane, nie odnosi się do sposobów osiągnięcia zamierzenia inwestora (budowa/rozbudowa) ale określa wymagania dotyczące zabudowy w celu zapewnienia ładu przestrzennego. Ponadto skoro w decyzji organ nie zakazał realizacji podziemnych kondygnacji to znaczy, że są dopuszczalne. Kondygnacje podziemne nie naruszają parametrów na powierzchni działki. co stanowi przedmiot analizy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie hałasu zaskarżona decyzja zawiera niezbędne informacje dotyczące ochrony zdrowia ludzi (§ 325 ust. 1 i § 393 ust. 1 rozporządzenia). W zakresie dotyczącym lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie urządzeń melioracji wodnych (przyłącze wodociągowe) decyzja stanowi, iż w przypadku stwierdzenia na przedmiotowym obszarze urządzeń melioracji wodnych kolidujących z realizowaną inwestycją. Inwestor zobowiązany jest do ich przebudowy we własnym zakresie, zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Na wniosek inwestora ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,00 m, tym samym linia ta przebiega przez istniejący budynek mieszkalny w odległości ok. 1,5 m od jego ściany frontowej. Budynek gospodarczy (ruina) nie figuruje w rejestrze budynków i zlokalizowany jest w odległości < 1,0m od granicy z działką sąsiednią. Szerokość pasa drogowego ustalona została na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Uchwała Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.. W planie tym ustalenia dla drogi krajowej nr [...], oznaczonej na planie symbolem KO [...] zapisano w § 23.1 pkt. 1 - "minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 30,0m". W tym planie przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni ustalony został na 25 m ale zapis ten dotyczył terenów położonych na północ od tej drogi, ponieważ południowa granica pasa drogi była jednocześnie granicą planu. Wydając na wniosek inwestora zgodę na zbliżenie zabudowy na odległość 10,00 m od krawędzi jezdni drogi nr [...] (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad — Oddział w Ł.) spowodowało problem, ponieważ linia ta znalazła się w granicach pasa zabudowy, a przepis § 23.1 pkt 3 planu nie dopuszcza realizacji obiektów nie będących wyposażeniem pasa. Dokonano ponownej analizy obowiązującego planu. Miary dotyczące pasa tej drogi nie zostały wyniesione na rysunek planu. Pomiar rysunku planu za pomocą przymiaru liniowego, pozwala stwierdzić, że na rysunku planu szerokość pasa tej drogi wynosi ok. 25,00 m - ze względu na grubość linii nie można określić tej wartości precyzyjnej. Badając przebieg linii stanowiącej południową granicę pasa stwierdzono, że jej przebieg nie został oparty na żadnych stałych elementach mapy dających się zidentyfikować. Nie ma przepisów, które wskaźnikowo określałyby szerokość pasów drogi ze względu na ich kategorie. Szerokości te ustala się w oparciu o przepisy budowlane - Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno -budowlanych dotyczących dróg publicznych. Ustalenia wyposażenia i w konsekwencji ustalenia szerokości pasa drogowego dokonuje zarządca drogi. Wobec braku możliwości ustalenia przebiegu pasa drogowego, przyjęto jego wyposażenie wg stanu istniejącego i ustalono na minimum 10,00 m od osi jezdni (20,0 m dla całego pasa). Aktualna szerokość pasa drogi nr [...] w granicach własności wynosi na tym odcinku ok. od 16 m do 17m. Podkreślono, że kwestionowana decyzja nie przesądza o usytuowaniu planowanej inwestycji. Niewątpliwie lokalizacja inwestycji nastąpić może dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie zaznaczono, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, nie mają zastosowania. Działki objęte wnioskiem są aktualnie ogrodzone a ogrodzenie jest wzniesione wzdłuż granic zewnętrznych działek. Planując zagospodarowanie działki, inwestor winien mieć świadomość, że w oparciu o obowiązujące przepisy zarządca drogi ma prawo zdecydować o wyposażeniu i szerokości pasa drogi, co tym samym przekłada się na lokalizację np. planowanego ogrodzenia. W kwestii "wizji lokalnej" poinformowano, iż ustalenie warunków zabudowy to postępowanie z zachowaniem sformalizowanego ciągu czynności wynikających z przepisów prawa, z których żaden nie mówi o wizji na terenie inwestycyjnym z udziałem stron. A zupełnie czym innym jest wizja w terenie czy oględziny w terenie, którą wykonuje osoba uprawniona w celu dokonania oceny stanu zabudowy i zagospodarowania w granicach terenu objętego analizą. W skardze A.H. zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania gminy R. poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za organem pierwszej instancji, że postanowienie GDDKiA, uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy jest wystarczające dla wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, tj. identyfikacji charakterystyki całokształtu zabudowy w obszarze analizowanym, brak dokładnego zbadania kwestii linii rozgraniczających drogę oraz brak uwzględnienia faktu, że działka objęta wnioskiem jest zabudowana, a rozbudowa istniejącego budynku nie może oznaczać cofnięcia budynku w stosunku do istniejącej linii zabudowy; - art. 107 § 3, w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy R. z 28 września 2023r., czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania; - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez organ drugiej instancji decyzji, która jest wewnętrznie sprzeczna oraz jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej; - art. 15 k.p.a., poprzez skopiowanie przez organ drugiej instancji obszernego fragmentu tekstu z aneksu do analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji bez zastosowania cudzysłowu, a także bez wskazania skąd tekst ten pochodzi, co prowadzi do mylnej konkluzji, iż są to własne rozważania organu drugiej instancji i naruszenia tym samym zasady dwuinstancyjności; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji wydanych i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, m.in, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy R. wyznaczono co prawda przebieg linii zabudowy, ale w sposób bardzo niejasny. Nierozstrzygnięta pozostaje również rozbieżność między częścią tekstową decyzji a załącznikiem graficznym. Niewyjaśniony został również dokładny przebieg krawędzi jezdni. Tymczasem organ odwoławczy był zobowiązany do przeprowadzenia własnego rozpoznania sprawy, a następnie sporządzenia uzasadnienia i przedstawienia powodów, dla których uznał, że ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Organ odwoławczy niestety obowiązek ten zaniechał, czym naruszył zasadę przekonywania. Ponadto organy obu instancji zaniechały ustalenia związku pomiędzy sporządzonym przed ponad 20 latami planem zagospodarowania przestrzennego, a rzeczywistym przebiegiem linii rozgraniczających drogę krajową nr [...], a także faktem, że obie działki objęte wnioskiem są już zabudowane i zagospodarowane. Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego nie może się wiązać z odsuwaniem tego budynku o kilka metrów w głąb działki względem istniejącej linii zabudowy. Taka ewentualność byłaby możliwa jedynie w przypadku wyburzenia istniejącego budynku i wybudowania nowego. Realizacja inwestycji w oparciu o wydana decyzję doprowadziłaby ponadto do powstania drugiego ogrodzenia nieruchomości obok już istniejącego. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji wydał decyzję wewnętrznie sprzeczną, jak również pozostającą w konflikcie z aktem prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji nie skontrolował postępowania organu pierwszej instancji w sposób właściwy, gdyż zamiast zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy we własnym zakresie, kopiował ustalenia organu pierwszej instancji i podawał je jako własne rozważania. W konsekwencji obie decyzje obarczone są szeregiem błędów i naruszeń prawa i nie powinny ostać się w obrocie prawnym. Organ odwoławczy dopatrzył się nieprawidłowości w decyzji Wójta Gminy R., bowiem stwierdził, iż linia zabudowy "faktycznie została określona może niezbyt czytelnie". Odsyłanie jednak do postanowienia zarządcy drogi GDDKiA w celu interpretowania linii zabudowy jest niewłaściwe, bowiem to decyzja o warunkach zabudowy ma sama w sobie precyzować wszystkie parametry i wskaźniki w niej zawarte, skoro organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy w stopniu powodującym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Określone w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2013 r., IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., II SA/Kr 649/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji, a obszar analizy został prawidłowo. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że planowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkaniową. Poza sporem pozostaje również prawidłowość ustalenia przez organ takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji oraz geometria dachu. Sporny jest natomiast sposób wyznaczenia przez organ linii zabudowy. Stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1); w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określania poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób nieprecyzyjny niejednoznaczny, niedookreślony czy umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (co do parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu sądu, organy ustaliły linię zabudowy w sposób niejednoznaczny, nie dający się odkodować i w istocie w sposób, który nie pozwala na realizacje planowanej inwestycji w oparciu o tak ustalony parametr. Organ pierwszej instancji, ustalając przebieg linii zabudowy wskazał: "odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] - 10,00 m (szerokość pasa drogi krajowej nr [...] w liniach rozgraniczających - 20,00 m), zaś drogi powiatowej - 8,00 m (szerokość pasa drogi powiatowej w liniach rozgraniczających - 15,00m). Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązująca linia dla nowej zabudowy linia zabudowy wzdłuż drogi powiatowej, nie ma jednolitego przebiegu. Przebiega ona w odległości od 6,00m do 17,00m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Linia zabudowy wzdłuż drogi krajowej nr [...]. nie ma jednolitego przebiegu. Na działce objętej wnioskiem przebiega ona w odległości ok. 8,5m od krawędzi jezdni. Na innych działkach w obrębie [...], położonych poza obszarem obowiązującego mpzp (tj. na południe od drogi krajowej nr [...]) przebiega ona w odległości od ok. 7,00m (dz. nr 160) do 22,00m (dz.nr 155). Ze względu na zgodę zarządcy dopuszczono w decyzji ustalenie linii zabudowy w odległości 10.00 m od krawędzi jezdni. Kolegium jednocześnie stwierdziło, że "faktycznie może niezbyt czytelnie organ określił te wartość, ale mając na uwadze treść postanowienia zarządcy drogi z 5 września 2023 r. nie ulega wątpliwości, że chodzi o odległość 10 m od krawędzi jezdni, nie dokonując jednak w tym zakresie zmiany decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie ustalenie linii zabudowy nie może zostać zaakceptowane. Ustalając przebieg linii zabudowy, a także nieprzekraczalnej linii sytuowania ogrodzenia organy posłużyły się jednocześnie pojęciami linii rozgraniczającej oraz krawędzi jezdni. Przepisy u.p.z.p. dwukrotnie posługują się pojęciem linii rozgraniczającej. W art. 15 ust. 2 pkt 1, gdzie wskazano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz w art. 54 ust. 1 pkt 3, z wz. z art. 64 gdzie wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m dla dróg krajowych oraz 8 m dla dróg powiatowych. Z zestawienia powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że użyte przez organ pojęcia nie są tożsame. Tym samym w ocenie sądu parametr wynikający z przepisu § 4 rozporządzenia został ustalony w sposób nie pozwalający na jednoznaczne jego odkodowanie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wątpliwości tych w sposób jednoznaczny nie wyjasnia także załącznik graficzny do decyzji. Obie decyzje zostały zatem w powyższym zakresie wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji § 4 rozporządzenia, w zw. z art. 61 u.p.z.p. Nie zmienia tego powołanie się przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść postanowienia GDDKiA z 5 września 2023 r. i wyjaśnienie, że chodzi o odległość 10 m od krawędzi jezdni. Decyzja o warunkach zabudowy musi ten parametr określać w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Parametr ten nie może wynikać z postanowienia uzgodnieniowego wydanego w ramach prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie wątpliwości, co do wyznaczonej linii zabudowy potęguje okoliczność, że jak wynika z akt sprawy droga krajowa [...] objęta jest ustaleniami m.p.z.p., zatem jednoznaczne określenie czy linia zabudowy ma być liczona od linii rozgraniczającej drogi czy od krawędzi jezdni jest kluczowe dla realizacji planowanej inwestycji. Ponadto podkreślić należy, że z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. jasno wynika, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ustala się położenia ogrodzenia, a jedynie obowiązującą linię nowej zabudowy – zgodnie z § 4 ust. 1. W związku z tym umieszczenie w treści decyzji i na załączniku graficznym do decyzji linii ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z przepisami tego rozporządzenia i stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia. Zdaniem sądu brak było podstaw do zamieszczenia w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia, skoro przepisy rozporządzenia nie przewidują wyznaczenia takiego parametru. Dodatkowo decyzja organu pierwszej instancji dokonuje ustaleń wynikających z § 325 ust. 1 i 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uznając je za przepisy odrębne w rozumieniu art., 61 ust. 5 u.p.z.p. Wyjaśnić zatem należy, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy ww. rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b., mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - i to wówczas projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 p.b.). Zgodność z powołanymi przepisami nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (por. wyroki (por.m.in. wyroki NSA z: z 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/11; 11 stycznia 2018 r., II OSK 756/16; 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2138/18; 23 marca 2023 r., II OSK 905/20 z 18 lipca 2023 r., II OSK 2726/20). Tym samym nie było podstaw do dokonywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń w oparciu o wskazane regulacje. Nie zmienia tego treść postanowienia GDDKiA z 5 września 2023 r., gdzie jedynie informacyjnie wskazano na konieczność uwzględnienia treści przepisów ww. rozporządzenia w procesie inwestycyjnym. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi odnoszący się do sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami m.p.z.p., gdyby działka była objęta m.p.z.p. to w myśl art. 59 u.p.z.p. wydanie spornej decyzji nie byłoby możliwe. W związku z powyższym skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. [pic][pic]