II SA/Łd 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ż. na pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozwiązania umowy dzierżawy postanawia - odrzucić skargę. A.D. R. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "decyzję" Prezydenta Miasta R. – pismo z dnia 18 listopada 2010r. o rozwiązaniu z nim umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działek [...], obręb [...] o powierzchni łącznej 404 m2, położonej w położonej w R. przy ul. A zawartej w dniu 28 kwietnia 2005r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w dniu 28 kwietnia 2005r. zawarł z Gminą Miejską R. umowę dzierżawy wskazanych działek. Umowa ta została rozwiązana z uwagi na przeznaczenie nieruchomości do zbycia w trybie przetargowym. Pismem z dnia 28 grudnia 2010r. zgłosił zamiar kupna działek w trybie bezprzetargowym. Jednocześnie wezwał gminę do podjęcia rokowań stosownie do art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Długi okres dzierżawy oraz pozbawienie gospodarczego znaczenia działek nr [...], którymi włada jako użytkownik wieczysty, w razie ich sprzedaży innym osobom, dostatecznie uzasadniają wniosek o skorzystanie z prawa ich pierwokupu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. podniósł, że skarżący został poinformowany pismami z dnia 2 i 30 sierpnia 2010r. o tym, iż nie spełnia warunków do nabycia działek wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie są one zabudowane oraz o zamiarze ich zbycia w trybie przetargowym. W dniu 13 września 2010r. wydano zaskarżone zarządzenie, zaś w dniu 18 listopada 2010r. wypowiedziano skarżącemu umowę dzierżawy z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia z dniem 28 lutego 2011r. W dniu 29 grudnia 2010r. skarżący złożył oświadczenie o zamiarze nabycia opisanej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wskazując na art. 34 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie z dnia 10 stycznia 2011r. został poinformowany o możliwości jej zbycia tylko w drodze przetargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W niniejszej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta R., który gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie budzi wątpliwości, że decyzja o zawarciu umowy dzierżawy oraz jej rozwiązaniu poprzez złożenie oświadczenia woli o jej wypowiedzeniu podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 K.c.). Rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Spór dotyczący umowy dzierżawy i skuteczności jej wypowiedzenia nie jest sprawą, do której mają zastosowania przepisy K.p.a., albowiem sprawa tego rodzaju nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Dodać przy tym trzeba, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza w tym zakresie żadnych szczególnych unormowań, które stanowiłyby odstępstwo od regulacji dotyczącej umowy dzierżawy zawartej w K.c. Należy także podkreślić, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane, m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Będące przedmiotem skargi pismo z dnia 18 listopada 2010r. stanowi w istocie cywilnoprawne oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy, złożone przez Prezydenta Miasta R. jako podmiot uprawniony do kierowania bieżącymi sprawami Gminy Miasto R. i jej reprezentowania (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym) i jako takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W postanowieniu z dnia 4 marca 2010r., sygn. akt I OSK 310/10 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie zresztą stwierdził, że nieprzestrzeganie warunków umowy dzierżawy nie podlega właściwości sądów administracyjnych (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż spór wynikły ze złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy przez podmiot uprawniony do reprezentacji właściciela nieruchomości nie jest objęty właściwością sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu. A.D.