II SA/Łd 427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...]. Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta Miasta S. kwotę 3.078 (trzy tysiące siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. orzekł o wywłaszczeniu, na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego, nieruchomości, stanowiącej własność Z.G., o powierzchni 0,2983 ha, położonej w S. przy ul. A, ustalając jednocześnie odszkodowanie w wysokości 745.414 złotych. Dodatkowo, w dniu [...] organ orzekł o ustaleniu odszkodowania za urządzenia drenażowe, znajdujące się na części wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 6.946 złotych. W dniu 24 sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zamiarze sprzedaży jej części i możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 3 miesięcy. W związku z powyższym, pismem z dnia 14 listopada 2005 r., Z.G. wystąpił z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę oznaczoną nr [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216, art. 217, art. 227, art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i art. 107 kpa, orzekł o zwrocie na rzecz Z.G. działki nr [...] o powierzchni 0,994 ha oraz o obowiązku zwrotu przez Z.G. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 22.588,64 złotych na rzecz Gminy Miasta S. Jednocześnie organ orzekł, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a decyzja stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż część wywłaszczonej nieruchomości, obecnie oznaczona numerem [...] nie została zagospodarowana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, tj. cele wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Na jej terenie znajduje się pawilon handlowy wybudowany przez dzierżawcę terenu, zatem nieruchomość ta jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlega zwrotowi. Odnosząc się do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, organ I instancji wskazał, iż została ona ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego G.S. w operacie szacunkowym z dnia [...]. nr [...] na kwotę 22.588,64 złotych, co nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, tj. 142.709 złotych. Organ zauważył również, że wartość nieruchomości pomniejsza o kwotę 44.206 złotych istniejący na działce pawilon oraz przyłącza związane z budynkiem. Nie kwestionując zasadności zwrotu nieruchomości a jedynie nie zgadzając się z wysokością ustalonego odszkodowania, Prezydent Miasta S. wniósł odwołanie, podnosząc, iż posadowiony na działce pawilon handlowy, jak i doprowadzone do działki media zwiększają wartość nieruchomości. Odwołujący się przedstawił również operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G.P., z którego wynikało, iż istniejący na gruncie budynek zwiększa jego wartość o kwotę 39.674 złotych. W dniu [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, przyjmując za prawidłowy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę G.S. Ustosunkowując się natomiast do operatu sporządzonego, na wniosek Prezydenta Miasta S., przez rzeczoznawcę G.P., wskazano, iż ustalenia dotyczące zwiększenia wartości nieruchomości na skutek naniesień znajdujących się na nieruchomości nie mają żadnego znaczenia dla kwestii wysokości odszkodowania i stanowią jedynie polemikę z operatem przyjętym przez organ. Niezależnie bowiem od tego, czy wartość naniesień wpływa na zwiększenie czy zmniejszenie wartości nieruchomości, wartość odszkodowania i tak jest mniejsza niż 50% wartości nieruchomości, przy czym kwota odszkodowania wskazana przez G.P. jest nawet mniejsza niż ta ustalona w zaskarżonej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta S. podniósł zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zauważył, iż zwaloryzowane odszkodowanie powinno być, zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy, powiększone lub pomniejszone, jeżeli wartość nieruchomości po wywłaszczeniu uległa odpowiednio zwiększeniu lub zmniejszeniu. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił także, dlaczego oparł się tylko na jednym ze sporządzonych operatów szacunkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na okoliczności, które w jego ocenie, świadczą o tym, że stan techniczny pawilonu handlowego, znajdującego się na nieruchomości jest bardzo zły, skutkiem czego zmniejsza on wartość tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami formalnymi, regulującymi zasady procedury administracyjnej. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Sąd stwierdził, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które skutkować musiało ich uchyleniem. Przedmiotem zaskarżonej decyzji był zwrot części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela i obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto S. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje jednak zasadność dokonanego zwrotu działki oznaczonej nr [...]. Strony nie kwestionują bowiem faktu, iż działka ta, wydzielona z wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Z.G., stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, tj. na cele wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego i podlegała zwrotowi zgodnie z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.). Gmina Miasto S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji – Starosty [...], zakwestionowała jedynie orzeczenie w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i tylko w tym zakresie w sprawie rozstrzygał organ odwoławczy. Z uwagi na tak ukształtowany zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji a co za tym idzie zakres orzekania w postępowaniu odwoławczym, przedmiotem oceny legalności i rozstrzygnięcia sądu była jedynie kwestia dotycząca zwaloryzowanego odszkodowania. Otóż, zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie to, w myśl art. 140 ust. 2 związku z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega waloryzacji, z tym, że – w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r. - jego wysokość nie może być większa niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji z dnia [...], zatem zastosowanie znajdowało limitowanie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania do wysokości 50% aktualnej wartości nieruchomości. Natomiast z uwagi na fakt, że nieruchomość była własnością Gminy Miasta S., zwaloryzowane odszkodowanie miało zostać zwrócone na rzecz tejże Gminy. Ponadto, mając na uwadze fakt, iż zwrotowi podlegała jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, organ wziął pod uwagę przepis art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustalił zwracaną kwotę odszkodowania w proporcji do powierzchni tej części nieruchomości. W celu ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz wartości nieruchomości organy administracji oparły się wyłącznie na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego – G.S., natomiast nie nadały mocy dowodowej operatowi sporządzonemu na zlecenie Gminy Miasta S. przez innego rzeczoznawcę – G.P. Takie postępowanie organu administracji nie zasługuje na aprobatę. Za uprawnione należy bowiem przyjąć twierdzenie, że operat szacunkowy stanowi jeden z elementów materiału dowodowego, który podlega ocenie przez organ administracji z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. o sygn. akt II OSK 459/05 (LEX nr 206473) organy administracyjne mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Uprawnienie to nie podlega wyłączeniu z samego tylko faktu, iż podmiotem, który sporządza operat szacunkowy jest rzeczoznawca majątkowy, czyli osoba dysponująca specjalistyczną wiedzą. Przyjmując w toku postępowania operat szacunkowy jako podstawę ustaleń mających znaczenie dla sprawy, organ administracji winien badać, czy sporządzony operat czyni zadość wymogom formalnym, określonym w postanowieniach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i czy posiada wartość dowodową. Prawa i obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego nie wyłącza art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organ administracji ma bowiem prawo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatów, jednak wybór, który z operatów stanowić będzie podstawę dokonania ustaleń w postępowaniu administracyjnym pozostaje w gestii organu administracji, w szczególności w sytuacji, gdy każdy z operatów jest sporządzony w zgodzie z obowiązującymi standardami. Nie można bowiem wykluczyć i takiej sytuacji, gdy wyceny sporządzone przez dwóch różnych rzeczoznawców, nie będą dotknięte uchybieniami, a mimo to wystąpi różnica w wartościach wyceny, chociaż różnice, przy założeniu, że operaty zostały sporządzone prawidłowo nie powinny być znaczne. Tymczasem, jak już wskazano wcześniej, w rozpoznawanej sprawie organ administracji oparł się bezkrytycznie wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez G.S., mimo że w toku postępowania odwoławczego przedstawiony został przez stronę drugi operat, którego autor formułował wnioski zgoła odmienne. W takiej sytuacji Wojewoda [...] zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do oceny operatów szacunkowych, jak innych dowodów, czego jednak nie uczynił, narażając się na zarzut naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Różnica w operatach sporządzonych przez G.S. i G.P. sprowadza się w zasadzie do ustalenia wpływu budynku posadowionego na nieruchomości na jej wartość. O ile bowiem wartość nakładów poczynionych na nieruchomości według rzeczoznawców jest zbliżona i oscyluje w okolicach 40.000 złotych, to już ocena wpływu istniejącego budynku na zwracanej działce pozostaje w sprzeczności. Według G.S. zdewastowany budynek pawilonu handlowego obniża wartość nieruchomości, zaś w ocenie G.P. – wpływa na zwiększenie jej wartości. Odmawiając wartości dowodowej wycenie przedstawionej przez stronę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda [...] uznał, iż wycena ta stanowi jedynie polemikę z wyceną przyjętą przez organ i nie ma znaczenia dla przyjętej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi. Powyższego twierdzenia nie sposób zaaprobować z dwojakich powodów. Po pierwsze, wycena złożona przez Prezydenta Miasta S. sporządzona została przez rzeczoznawcę majątkowego według określonych standardów i w określonej prawem formie. Wycena zawierała samodzielne założenia, przyjmowała metody i formułowała wnioski bez bezpośredniego zwalczania ustaleń operatu sporządzonego przez G.S. Złożony przez stronę kolejny operat szacunkowy powinien zatem zostać potraktowany jako środek dowodowy i tak też oceniony. Organ miał prawo stwierdzić, iż nie podziela wniosków w nim formułowanych, jednak winien to uczynić z wyjaśnieniem motywów, jakimi się kierował, z uwzględnieniem pierwszego z operatów. Nie jest natomiast dopuszczalne ograniczenie się przez organ administracji do lakonicznego stwierdzenia o braku znaczenia tej wyceny dla sprawy. Po drugie, ustalenie, czy budowa budynku na działce spowodowała zwiększenie bądź zmniejszenie jej wartości ma wpływ na wysokość kwoty, jaką wywłaszczony właściciel ma obowiązek uiścić w związku ze zwrotem własności. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji dopuściły się w tym zakresie naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z jego treścią w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, a przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Z brzmienia powyższego przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż ustalenie wpływu znajdującego się na działce pawilonu handlowego, wybudowanego po wywłaszczeniu, na wartość nieruchomości jest okolicznością mającą istotny wpływ na wysokość kwoty podlegającej wpłacie na rzecz Gminy Miasta S. Przyjęcie za rzeczoznawcą majątkowym, iż budynek znajdujący się w złym stanie technicznym, a także rozmieszczone na działce składowe infrastruktury technicznej, uniemożliwiające swobodną zabudowę, obniżają wartość nieruchomości powodować bowiem może radykalne zmniejszenie odszkodowania podlegającego zwrotowi, a nawet brak obowiązku jego zwrotu. Natomiast przyjęcie tezy odmiennej, tj. że posadowiony budynek i istniejąca infrastruktura wartość nieruchomości zwiększają, powoduje po stronie organu administracji konieczność zwiększenia odszkodowania podlegającego zwrotowi. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż w przyjętym przez organ administracji operacie do analizy rynku lokalnego, w ocenie Sądu błędnie, wytypowane zostały transakcje sprzedaży działek zabudowanych budynkami do rozbiórki, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby obiekt budowlany posadowiony na podlegającej zwrotowi działce przeznaczony został do rozbiórki. Fakt, że budynek jest zdewastowany nie oznacza, iż podlega on rozbiórce. Podmiotem, w którego gestii leży ocena, czy określony obiekt budowlany, ze względów technicznych, podlegać będzie rozbiórce jest właściwy organ administracji, decyzja taka należy również do właściciela nieruchomości, jednak nie może być antycypowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, wywołuje wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, które wymagają zastosowania art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji ustalą wartość nieruchomości, a w konsekwencji wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, z uwzględnieniem istniejącego na niej pawilonu handlowego i infrastruktury technicznej, mając na uwadze w toku postępowania fakt sporządzenia niezależnych operatów szacunkowych nieruchomości, których ocena dokonana zostanie z poszanowaniem art. 80 kpa, a organ wyjaśni motywy, jakimi kierował się przyjmując określoną wycenę jako podstawę ustaleń w sprawie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. AG