II SA/Łd 427/09

Dnia 6 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego ogrodzenia frontowego działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego D. C., prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego w B., P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 k.p.a. nakazał P. K. doprowadzenie do stanu poprzedniego ogrodzenia frontowego działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul.A 23 w Ł.. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ I instancji wskazał, iż w związku z pismem H. T. i I. K. w dniu 30 kwietnia 2003 r. na nieruchomości przy ul. A 23 w Ł., stanowiącej własność P. K., przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że od strony ul. A, znajduje się ogrodzenie zewnętrzne z siatki na słupkach stalowych osadzonych w cokole betonowym z furtką. E. K. - żona właściciela oświadczyła, iż nie były wykonane żadne roboty budowlane związane z remontem przedmiotowego ogrodzenia, ani likwidacją bramy i furtki, przestawiono jedynie furtkę i naprawiono cokół przez nałożenie na zniszczony cokół betonowy pojedynczych kostek brukowych. Powyższy fakt potwierdził J. G.. Po zapoznaniu się z protokołem z wizji H. T. i I. K. oświadczyli, że brama i furtka w ogrodzeniu zewnętrznym posesji przy ul. A 23 zostały zdemontowane w czerwcu 2002 r. przez P. K. i w to miejsce zamontowano nową furtkę z nowymi słupkami, a w miejsce bramy założono siatkę ogrodzeniową. Powyższe okoliczności potwierdzili także świadkowie J. K., J. D. i K. D., a także J. G.. Do akt sprawy załączono ponadto zdjęcia wykonane w dniu 18 maja 1997r. na posesji Państwa T., na których widoczne jest ogrodzenie zewnętrzne nieruchomości przy ul. A 23 w Ł., obejmujące bramę i furtkę. Wobec powyższych okoliczności decyzją z dnia [...]. nr [...] PINB w Ł. nakazał P. K. zamieszkałemu przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2004 r. w 3 egzemplarzach: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedstawionej na mapie do celów projektowych, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania robót i możliwości użytkowania, ewentualnie projektu budowlanego zmian i przeróbek koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa, wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ogrodzenia zewnętrznego posesji od strony ul. A, zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. A 23 w Ł.. Od w/w decyzji P. K. odwołał się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który następnie decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonych obowiązków i uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zwiazku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz określił nowy termin realizacji nałożonych obowiązków do dnia 30 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 362/04 oddalił skargę P. K. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. Następnie zaś wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 550/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. K. od wspomnianego orzeczenia Sądu I instancji. Decyzją z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku P. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB w Ł. z dnia [...] nr [...], a decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1659/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję GINB z dnia 6 sierpnia 2007 r. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy uznając, że decyzja WINB z dnia [...] nr [...] stała się ostateczna, a inwestor nie zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania lub o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków, PINB pismami z dnia 3 października 2008 r. i 6 listopada 2008 r. wzywał inwestora do wykonania określonych w decyzji obowiązków, pouczając przy tym o skutkach uchylenia się od ich wykonania. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. P. K. poinformował organ I instancji o przywróceniu ogrodzenia przy ul. A 23 do stanu pierwotnego. Wobec powyższych informacji, na nieruchomości inwestora w dniu 19 stycznia 2009 r. przeprowadzono oględziny w wyniku których stwierdzono, że żadne prace związane z doprowadzeniem ogrodzenia do stanu pierwotnego nie zostały wykonane. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał - zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. - wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie ogrodzenia frontowego działki do stanu poprzedniego. W odwołaniu od tej decyzji P. K. zarzucił przyjęcie jako dowodu w sprawie zdjęcia, które jest montażem "z filmu wideo-kamery rzuconym na monitor telewizyjny i dopiero obfotografowanym". Według odwołującego, legalność tego dowodu budzi uzasadnione wątpliwości, bowiem nie rozpoznaje on na tym zdjęciu swojego ogrodzenia podnosząc, że większość domów w Polsce posiada ogrodzenie takiego typu. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniając motywy wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, że obowiązek doprowadzenia ogrodzenia do stanu pierwotnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nałożony został na P. K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku, zgodnie z art. 51 ust. 3, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i w przypadku niewykonania obowiązku, stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tej sprawie, jakkolwiek organ I instancji nieprawidłowo powołał jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stosuje się w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nakładanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to jednak słusznie, tak jak stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 orzekł o nakazaniu inwestorowi doprowadzenia ogrodzenia do stanu poprzedniego. Dodatkowo w ocenie organu II instancji, PINB uchybił art. 10 § 1 k.p.a. Wadliwość w tym zakresie została jednak konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym i z tego też powodu nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, podnosząc argumenty tożsame co w odwołaniu. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach kwestionowanego aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) powoływanej w dalszej części jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli, sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast w myśl art. 135 wskazanej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazujące P. K. doprowadzenie do stanu poprzedniego ogrodzenia frontowego działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 23 w Ł.. Jako podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia przywołano art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl wskazanego przepisu, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie sądu, choć co do zasady zastosowanie w przedmiotowej sprawie przywołanej w kwestionowanej decyzji podstawy prawnej wątpliwości nie budzi, to jednak nałożenie obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może nastąpić w taki sposób, jak uczynił to organ I instancji a zaaprobował organ odwoławczy, jedynie poprzez ogólne zacytowanie treści przepisu. W konsekwencji bowiem zobowiązano skarżącego do "doprowadzenia do stanu poprzedniego ogrodzenia frontowego działki" bez wskazania, jaki konkretnie stan należy uzyskać, bądź też jakie czynności lub prace winny być wykonane dla osiągnięcia zamierzonego rezultatu. Analiza sentencji kontrolowanej decyzji wskazuje, że niewątpliwie nie określono w sposób właściwy i precyzyjny sposobu wykonania obowiązku, jaki został na stronę nałożony. Nie wyjaśniają tego również, co należy rozumieć poprzez " doprowadzenie do stanu poprzedniego", uzasadnienia decyzji obu instancji. Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1418/97 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 47875), że "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym". Na wskazane kryterium precyzyjności, jednoznaczności i jasności decyzji zwracano uwagę w utrwalonym już w tej mierze orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1886/96, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 48694, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/ Gd 1537/95, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 44086). Wskazanym wymogom omawiane rozstrzygnięcie nie odpowiada, co winno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Jak wielokrotnie podkreślano to w orzecznictwie, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia, że nie nastąpiło wykonanie obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1340/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 394411, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 720/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 258525, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 748/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LexPolonica nr 363038). Tym samym stwierdzenie przez organ w toku postępowania, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenia organu co do niewykonania obowiązków nałożonych decyzją z 16 stycznia 2004 r. w konfrontacji z dokumentami zgromadzonymi w toku postępowania nie budzą wątpliwości. Argumenty skarżącego dotyczące niewłaściwej oceny wykonanych przez niego w przeszłości robót budowlanych przy ogrodzeniu frontowym i ówczesnych działań urzędników nie są zasadne z tej również przyczyny, że uprzednio wydana decyzja z [...] była już przedmiotem kontroli sądowej i nie została zakwestionowana ani w trybie zwykłym ani też nadzwyczajnym. Jednak, jak wskazano to w pierwszej części motywów, wobec naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez uchybienie zasadzie precyzyjności i jasności decyzji, należało kwestionowaną i poprzedzającą ją decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali precyzyjnie zakres obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i da temu wyraz w decyzji odpowiadającej treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również możliwej do wykonania w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym. Mając na względzie powyższe wywody, sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). LS