II SA/Łd 428/25

Dnia 21 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2025 roku znak sprawy: 010070/680/5951005/2023 postępowanie: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 roku, znak sprawy: 010070/680/5951005/2023, postępowanie: [...] . dc Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 1 kwietnia 2025 r., znak 010070/680/5951005/2023, postępowanie nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: organ odwoławczy, Prezes ZUS), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (dalej także: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ZUS, organ I instancji) z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: 010070/680/5951005/2023, postępowanie nr [...], w której orzeczono o odmowie przyznania E. P. (dalej także: skarżąca) prawa do świadczenia dobry start na rok szkolny 2023/2024, na dziecko – J.P. (dalej także: dziecko). Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że brak jest w jego ocenie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek o świadczenie dobry start na dziecko na rok szkolny 2023/2024 zgłosili oboje rodzice. Skarżąca zgłosiła wniosek jako pierwsza 1 lipca 2023 r., o godz. 00:24 a następnie, 1 lipca 2023 r. o godz. 00:56 wniosek o świadczenie wychowawcze na wskazane dziecko zgłosił również ojciec – A.P. (dalej także: ojciec dziecka). W toku postępowania prowadzonego przez ZUS ustalono, że Sąd Okręgowy w Łodzi postanowieniem sygn. akt [...] z dnia 31 marca 2021 r. (dalej: postanowienie zabezpieczające) zabezpieczył miejsce zamieszkania dziecka przy ojcu. Wobec faktu, że zgodnie z tymi ustaleniami dziecko zamieszkuje razem z ojcem ZUS odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia. W przekonaniu organu odwoławczego, ze względu na to, że w sprawie jest postanowienie zabezpieczające, zgodnie z którym miejsce zamieszkania dziecka znajduje się przy ojcu - ZUS zobowiązany jest je uwzględnić przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia. Zgodnie z powyższym poinformowano skarżącą, że ZUS jako jednostka administracyjna zobowiązany jest uwzględnić postanowienie zabezpieczające przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia dobry start. Jednocześnie wskazano, że ZUS nie jest natomiast organem właściwym do weryfikacji, czy rodzice stosują się do postanowień sądu. W skardze do tutejszego sądu skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia na dziecko na wnioskowany rok szkolny. W ocenie skarżącej decyzja ZUS została wydana z naruszeniem przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" i w oparciu o nieprawomocny wyrok sądu wydany w sprawie [...], nadto zarzuciła organowi odwoławczemu, że utrzymał w mocy decyzję, stwierdzając iż małoletni mieszka z ojcem, pomimo iż dziecko wspólnie zamieszkuje z obojgiem rodziców. Zdaniem skarżącej wykreowano sytuację, że małoletni mieszka z ojcem, a nie mieszka z matką, kiedy to wszyscy mieszkają w jednym, 43m2 mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż świadczenie "Dobry start" na wskazane dziecko zostało w całości, za wnioskowany okres, przyznane ojcu dziecka - decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: 010070/680/5951963/2023, postępowanie nr [...]. W trakcie rozprawy w dniu 21 sierpnia 2025 r. skarżąca stwierdziła, że w okresie zabezpieczenia miejsca zamieszkania dziecka przy ojcu wszyscy mieszkali razem. Podniosła, że nie miała odebranej władzy rodzicielskiej i faktycznie sprawowała opiekę nad dzieckiem. Ponadto oświadczyła, że w pierwszym półroczu 2023 r. syn miał 12 lat. Wówczas to ona sprawowała faktyczną opiekę nad dzieckiem, łożyła na dziecko, odrabiała z nim lekcję, chodziła z nim do lekarza, kupowała mu ubrania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa ZUS, na mocy której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia "Dobry start" na dziecko. Powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że miejsce zamieszkania dziecka skarżącej, na mocy postanowienia zabezpieczającego zostało ustalone przy ojcu dziecka. Jak podkreślił organ odwoławczy, przed złożeniem przedmiotowego wniosku przez ojca dziecka, z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia "Dobry start", wystąpiła na dziecko, skarżąca. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepis § 28 ust. 1 i § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092) (dalej: rozporządzenie), według których, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Natomiast jak stanowi § 28 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. 1818) - centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369 oraz z 2021 r. poz. 794 i 803), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Należy podkreślić, że sposób sformułowania § 28 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że chodzi tutaj o rodzica faktycznie sprawującego opiekę nad dzieckiem. A więc kryterium decydującym o przyznaniu świadczenia nie jest rozstrzygnięcie w przedmiocie władzy rodzicielskiej, ale faktyczna opieka połączona z przebywaniem dziecka u danego rodzica. Przy czym rozporządzenie nie zawiera oddzielnie definicji sprawowania opieki. Tym samym sformułowanie, którym posługuje się prawodawca - tj.: "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem" należy rozumieć jako faktyczną pieczę nad dzieckiem. Tak więc przy rozstrzyganiu zbiegu uprawnień należy ustalić, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie komu ją powierzono. Powyższe świadczy o konieczności ustalenia stanu faktycznego, a nie prawnego zwłaszcza, że prawodawca w § 28 ust. 3 rozporządzenia odwołuje się do środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego, za pomocą którego ZUS może ustalić osobę sprawującą opiekę nad dzieckiem. Chodzi więc o ustalenie, które z rodziców rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem. To bowiem faktyczna opieka nad dzieckiem uprawnia rodzica do ubiegania się o pomoc Państwa w ramach świadczenia z programu "Dobry start" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2025 r., II SA/Gd 1186/24, LEX nr 3850949, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ustaleniami poczynionymi w oparciu o postanowienie zabezpieczające dziecko zamieszkuje razem z ojcem, natomiast ZUS nie jest organem właściwym do weryfikacji, czy rodzice stosują się do postanowień sądu. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że organ II instancji błędnie przyjął, iż istnienie orzeczenia sądu ustalającego miejsce zamieszkania małoletniego dziecka (postanowienia zabezpieczającego) wyklucza prowadzenie przez organ ustaleń dotyczących tego, kto z rodziców, sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Kierując się jedynie orzeczeniami Sądu Okręgowego w Łodzi, z których żadne z zalegających w aktach administracyjnych sprawy nie było opatrzone klauzulą prawomocności, organy uznały, że dziecko zamieszkuje z ojcem. Organy nie ustaliły, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, co powinny uczynić chociażby ze względu na wskazane w złożonych wnioskach o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry Start" wspólne miejsce zamieszkania skarżącej z dzieckiem i ojcem dziecka. Należy podkreślić, że z treści § 28 ust. 3 rozporządzenia wynika, że organy są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do prowadzenia ustaleń w powyższym zakresie, w razie wystąpienia sytuacji określonej w § 28 ust. 3 rozporządzenia, czyli w przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka - drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" w związku z opieką nad tym samym dzieckiem. Wbrew błędnemu rozumowaniu organu, zawartemu w zaskarżonej decyzji, nie wynika z tego, że organy są uprawnione do prowadzenia ustaleń podważających treść orzeczenia sądu. Rozstrzygnięcie sądu nie zostanie bowiem podważone, niezależnie od treści ustaleń organu. Jedynie może mieć miejsce sytuacja, w której organ stwierdzi, że miejsce zamieszkania dziecka, w dacie dokonywania przez organ ustaleń, jest inne niż to, które zostało określone w orzeczeniu sądu lub, że nie tylko ojciec dziecka opiekuje się na co dzień dzieckiem skarżącej. Taki stan rzeczy nie oznacza ingerencji w treść orzeczenia, a jedynie ustalenie aktualnego stanu faktycznego w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie jego rolą jest zbadanie wykonalności postanowienia zabezpieczającego, jednak w ocenie Sądu, w przypadku kwestionowania ustalonego przez organ stanu rzeczy, postanowienie zabezpieczające (czy podany przez organ I instancji nieprawomocny wyrok rozwodowy), wbrew przekonaniu organów, nie może być jedynym źródłem wiedzy o sytuacji małoletniego, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu, któremu z rodziców przysługuje prawo do świadczenia "Dobry start". Biorąc pod uwagę wskazane wyżej wspólne zamieszkiwanie dziecka wraz obojgiem rodziców organy powinny były, w kontrolowanej sprawie, na podstawie § 28 ust. 3 rozporządzenia, zwrócić się do kierownika właściwego ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. 1818) - centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369 oraz z 2021 r. poz. 794 i 803), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. I dopiero w oparciu o podjęte ustalenia rozstrzygnąć o przyznaniu jednemu z rodziców prawa do świadczenia "Dobry start" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 31 stycznia 2019 r., II SA/Bk 785/18, LEX nr 2623626, CBOSA). Czego jednak organy w kontrolowanej sprawie nie uczyniły, co spowodowało, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była wynikiem nieprawidłowego, bo przedwczesnego zastosowania przepisu § 28 ust. 1 rozporządzenia, według którego, w przypadku zbiegu prawa do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W ocenie Sądu, organy natomiast prawidłowo nie zastosowały w kontrolowanej sprawie przepisu § 28 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Stan faktyczny sprawy, a w szczególności powołane już wyżej orzeczenia Sądu Okręgowego w Łodzi, nie pozwalał organom na jednoznaczne i bez jakiejkolwiek wątpliwości stwierdzenie, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców. Dlatego w kontrolowanej sprawie, jak już stwierdzono wyżej, organy powinien były zastosować § 28 ust. 1 rozporządzenia, poprzedzając to prawidłowym zastosowaniem § 28 ust. 3 rozporządzenia. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie, bowiem organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając § 28 ust. 3 rozporządzenia, a także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. dc