II SA/Łd 431/07

Dnia 14 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy sieci wodociągowej w ulicy A. w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 8, art. 73 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienie wydane w dniu [...] o odmowie wydania A. K. uwierzytelnionych odpisów dokumentów. W uzasadnieniu organ wskazał, iż A. K., w związku z toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. postępowaniem dotyczącym odwołania od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci wodociągowej w ulicy A. w P., powołując się na przepis art. 73 k.p.a., w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005 r. wystąpił do Kolegium o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów następujących dokumentów: a) pisma znak PP.II.73310/272/04/05 z dnia 14 marca 2005 r., przekazującego odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jako organu odwoławczego, b) pisma znak PP.II.73310/272/2004 z dnia 15 listopada 2004 r., z potwierdzeniem odbioru decyzji, c) całości wniosku w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wodociągu, z potwierdzeniem odbioru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2005 r., działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówiło A. K. wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Rozstrzygnięcie uzasadniono brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy, jako strony prowadzonego postępowania. A. K. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r., nazwanym "zażaleniem", powołując się na przepis art. 74 § 2 k.p.a., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z jego wniosku i o udostępnienie mu żądanych dokumentów. Swoje uprawnienie strony w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji opisanej inwestycji celu publicznego wywodził z przepisów art. 40 i art. 49 k.p.a. oraz z art. 4 ust. 2 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podzieliło stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium nie zgodziło się natomiast z dokonaną przez wnioskodawcę interpretacją przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, iż przepis ten przewiduje dodatkową formę zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jest zawiadamianie stron w drodze obwieszczenia. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu, że w takim przypadku stroną postępowania staje się każdy mieszkaniec danej miejscowości, który zapozna się z treścią takiego obwieszczenia. W ocenie organu, wspomniany przepis wskazuje wyraźnie jedynie w jaki sposób zawiadamia się "strony" danego postępowania, przy czym – jak wskazano – niektóre podmioty zawiadamia się dodatkowo na piśmie. Organ wskazał, iż decydujące znaczenie ma tutaj przepis art. 28 k.p.a., który zawiera definicję strony postępowania. Redakcja tego przepisu oznacza, że jedynym elementem kwalifikującym, który ma znaczenie dla uznania danego podmiotu za stronę, jest występowanie interesu prawnego lub obowiązku, o czym decydują przepisy prawa materialnego. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, ale z przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że wnioskodawca nie jest właścicielem gruntów objętych lokalizacją inwestycji lub położonych na obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nie ma on zatem interesu prawnego w sprawie o lokalizację przedmiotowej inwestycji. Może posiadać jedynie interes faktyczny, wywodzący się z jego własnego przekonania. Występowanie jednakże interesu faktycznego nie jest wystarczające do uznania danej osoby za stronę postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że pogląd taki wyraził również skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., który rozpatrywał odwołanie od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] umorzono postępowanie odwoławcze, między innymi wobec A. K., z powodu braku w jego przypadku legitymacji do wniesienia odwołania w tej sprawie. W dniu 27 czerwca 2005 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi powołał się między innymi na przepis art. 7 Konstytucji RP, domagając się od organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Ponadto wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym występuje obowiązek uwzględnienia potrzeb interesu publicznego na każdym etapie planowania i zagospodarowania przestrzennego, bez względu na rodzaj planowanych działań. W ocenie skarżącego, uczestnikiem, a zarazem stroną, w procesie realizacji inwestycji celu publicznego jest ogół społeczeństwa lub lokalna społeczność, czyli "wszyscy mieszkańcy razem i każdy z osobna". Zdaniem skarżącego, są to wszyscy podatnicy płacący podatki, nie zaś wąska grupa osób. Skarżący wskazał, że skoro interes publiczny jest prawnie chroniony, to tym samym są spełnione przesłanki z art. 28 k.p.a. Dalej skarżący podniósł, iż z treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca nakazał "doręczyć" społeczności lokalnej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez publiczne obwieszczenie, a określone podmioty dodatkowo powiadomić pisemnie. W ocenie skarżącego, powiadomienie poprzez publiczne ogłoszenie jest podstawowym obowiązkiem organu, a nie tylko fakultatywną możliwością. Brak takich obwieszczeń stanowi, w jego ocenie, rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 października 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Sąd podważył przede wszystkim ustalenie organu, że wnioskodawca nie jest właścicielem gruntów objętych lokalizacją inwestycji lub położonych na obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie wynika nawet jaki jest rodzaj i rozmiar inwestycji, a w związku z tym jaki jest jej zasięg oddziaływania oraz czy skarżący ma prawo do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się na terenie planowanej inwestycji. Okoliczność, że skarżący nie jest stroną postępowania nie została zatem, w ocenie Sądu, udowodniona, a w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów, na podstawie których możliwe było zweryfikowanie zajętego przez organ stanowiska. Organ naruszył zatem postanowienia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. NSA jako zasadny ocenił zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznał bowiem, że wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., dotyczący łącznego rozpoznania skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji z powodu braku przymiotu strony skarżącego oraz skargi na postanowienie Kolegium o odmowie wydania A. K. uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów z tego samego powodu, był słuszny. W dniu 23 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił akta niniejszej sprawy po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, jednak wcześniej, bo w dniu 8 grudnia 2005 r. zapadło orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji. Skarga ta została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił ją. W uzasadnieniu Sąd II instancji podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnia skarżącego do działania w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony, bowiem z treści tej normy prawnej nie może strona wywodzić posiadania interesu prawnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazał Sąd, skarżący nie jest ani inwestorem, ani właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których planowana jest lokalizacja inwestycji. Trafnie też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważył Sąd pierwszej instancji, iż przepis art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowi samoistnej podstawy do wywodzenia z niego interesu prawnego dla każdego podmiotu będącego członkiem wspólnoty gminnej. Podkreślił przy tym, że dla przypisania konkretnemu podmiotowi interesu prawnego do występowania w określonej sprawie koniecznym jest wskazanie, czy i jaki wpływ dla nieruchomości skarżącego ma planowana inwestycja. Z samego publicznego charakteru planowanej inwestycji nie wynika natomiast interes prawny skarżącego, a tym samym podstawa do występowania w sprawie w charakterze strony. W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 14 listopada Sąd dopuścił dowód z dokumentu w postaci mapy z projektem sieci wodociągowej (k. 73 akt II SA/Łd 605/05). W tym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznawał skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - sieci wodociągowej w ulicy A. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia było w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie odmowy wydania A. K. uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - sieci wodociągowej w ulicy A. w P. Rozpoznając tą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany był wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikającymi z wyroku tego Sądu z dnia 11 stycznia 2007 r., mocą którego uchylił on poprzednie rozstrzygniecie w tej sprawie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia legitymacji skarżącego, badana w postępowaniu o umorzeniu postępowania odwoławczego o ustalenie lokalizacji inwestycji, pozostawała w związku z legitymacją skarżącego w postępowaniu o wydanie żądanych odpisów z akt. W związku z powyższym, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji winien zarządzić połączenie tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania. Wskazać w związku z tym należy, że wykonanie wskazanych wytycznych było niemożliwe, z uwagi na wcześniejsze prawomocne zakończenie sprawy o sygn. akt II SA/Łd 605/05. Istotne jest w tym względzie również, że Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady przesądził już kwestię interesu prawnego skarżącego A. K. w sprawie dotyczącej kwestionowania legalności inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej w ulicy A. w P.. Argumentacja podniesiona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 720/06) i wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 605/05) zachowują w tej sytuacji faktycznej pełną aktualność. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać w związku z tym należy, że podstawę prawną orzeczenia organu administracji stanowił w niniejszej sprawie art. 73 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, "W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów" (§ 1 art. 73), zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu, "Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika więc, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony. Stąd też organ rozpatrujący wniosek, mający oparcie w powołanym przepisie, musi w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu strony, na gruncie tego przepisu, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. O istnieniu interesu prawnego przesądzają przy tym przepisy prawa materialnego, które przewidują w sprawie danego podmiotu możliwości prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z jego udziałem. W sprawach, których przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte w tym zakresie ustalenia, w związku tożsamością istniejących rozwiązań prawnych, mają zastosowanie także do obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (por. np. uchwały składów pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95; publ. w ONSA 1995 r., z. 4, poz. 154 i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95; publ. w ONSA 1996 r., z. 2, poz. 54). Z motywów tych uchwał wynika jednoznacznie, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie skarżący A. K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w P., przy ul. A. Z włączonych do akt niniejszego postępowania dokumentów, tj. mapy z projektem sieci wodociągowej (k. 73 akt o sygn. akt II SA/Łd 605/05) wynika bezspornie, że nieruchomość skarżącego nie jest przewidziana do realizacji wodociągu, nie graniczy także z terenem projektowanej inwestycji. Sieć wodociągowa przebiegać ma bowiem w kierunku zachodnim od ulicy B., wzdłuż posesji o numerach od 168 do 202. Nieruchomość skarżącego położona jest natomiast w kierunku wschodnim od ulicy B., dokładnie pod numerem [...]. Tym samym nie sposób stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie istnieje przepis materialnoprawny, w którym można by doszukiwać się bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a rozstrzyganą sprawą. W szczególności zaś podstawy tej nie można upatrywać w treści, powoływanego przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i później w skardze, art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalne i nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa jest także wyprowadzenie przez skarżącego wniosku, że już samo zawiadomienie w drodze obwieszczenia, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi o nadaniu każdemu, kto zapozna się z taką informacją i zechce wziąć w nim udział, statusu strony postępowania. Prawidłowa wykładania powoływanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi bowiem do wniosku, iż przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego tylko o tyle, o ile dotyczy kwestii doręczania stronom zawiadomień i rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nakazuje on bowiem doręczanie tychże jedynie niektórym stronom (inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego). Pozostałe podmioty pozwala zawiadomić poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przepis ten nie stanowi więc samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego dla każdego podmiotu, w tym także podmiotu będącego członkiem wspólnoty gminnej i domagającego się, jak w przypadku skarżącego, wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego, iż przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umocowuje go do działania w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony. Słusznie więc uznały organy, że A. K. nie wykazał w toczącym się postępowaniu interesu prawnego do domagania się wydania mu uwierzytelnionych odpisów z akt prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego - sieci wodociągowej w ulicy A. w P.. W szczególności brak jest uzasadnienia do stwierdzenia, że wynik postępowania dotyczącego wskazanej inwestycji wpływał na prawa i obowiązki skarżącego oparte na przepisach prawa materialnego. Nie jest bowiem skarżący właścicielem gruntów objętych lokalizacją inwestycji bądź przylegających do terenu tej inwestycji, a swój interes wywodzi tylko z subiektywnego przekonania i zainteresowania rozstrzyganą sprawą administracyjną w zakresie lokalizacji tej inwestycji. To wiąże się jednakże jedynie z interesem faktycznym w sprawie. Skarżący nie wykazał więc swego interesu prawnego co do wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego i organy trafnie uznały, że nie jest jego stroną. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.