II SA/Łd 433/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie ustalono, że Naczelnik Miasta i Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] roku podjętą w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość o pow. 0,1180 ha, położoną w W. przy ul. W., oznaczoną jako działka numer [...], stanowiącą własność B. i P. małż.P.. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod pracownicze ogrody działkowe w W. Naczelnik Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] nr [...] przekazał przedmiotową nieruchomość, w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w S.. Na skutek odwołania wniesionego przez B. i P. małż. P. przedmiotowa sprawa była rozpoznawana przez Wojewodę [...], który decyzją nr [...] z dnia [...] zmienił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] w części ustalającej wysokość odszkodowania. W 1994 roku P. P. oraz pozostali spadkobiercy B.P. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] roku orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 0,1180 ha położonej w W. oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia 27 marca 1979 roku. Rozpatrując złożony wniosek Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...]. Rozpoznając odwołanie P. P. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości decyzję Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 0,1180 ha, położonej w W. przy ul. W., oznaczonej numerem działki [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście W. jako organowi I instancji. Wobec wycofania przez Zarząd Miejski w W. wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości Starosta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w tym zakresie. Decyzja o umorzeniu postępowania stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 2002 r. Wnioskiem z dnia [...] Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] wystąpił do Starosty [...] o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta W. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, iż zgodnie z art. 148 § 2 Kpa wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] o decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] dowiedział się z pisma Nr [...] z dnia [...], które otrzymał 17 października 2002 r. Zatem w ocenie organu administracji podanie o wznowienie postępowania złożone zostało po upływie miesięcznego terminu, więc istnieje podstawa do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Od powyższej decyzji Starosty [...], Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 7, art. 10 § l i art. 107 § l i § 3 kpa, bowiem organ I instancji przed wydaniem przedmiotowej decyzji uniemożliwił Związkowi wypowiedzenie co do zebranego materiału stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i nie wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto nie rozpatrzył wszystkich żądań strony i nie ustosunkował się do nich w treści swojej decyzji, gdyż Związek wnosił również o wznowienie postępowania z urzędu. Wojewoda [...] po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...], opisaną wyżej, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zawiadomił stron o wszczętym wnioskiem Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd [...] postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania i nie zapewnił im czynnego udziału w nim, czym naruszył obowiązek wynikający z art. 61 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa. Nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył przepis art. 10 kpa. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ prowadzący postępowania ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w treści swej decyzji. Polski Związek Działkowców w piśmie z dnia [...] wnosił o wznowienie postępowania na wniosek, bądź z urzędu, a organ I instancji nie ustosunkował się do kwestii wznowienia postępowania z urzędu, naruszając tym samym przepisy art. 107 § l i § 3 kpa. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P.P.. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 148 kpa, 147 kpa i art. 16 § 1 kpa. Skarżąca stwierdziła, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] nie odniósł się do kwestii przekroczenia terminu na złożenie skargi, określonego w art. 148 kpa, co w konsekwencji godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych ( art. 16 1 kpa ). Ponadto podniosła w swojej skardze, że Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż organ I instancji miał obowiązek zawiadomić strony o postępowaniu wszczętym na wniosek Polskiego Związku Działkowców. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną – w ocenie skarżącej - rozpoczyna się de facto z dniem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i o tym postępowaniu należy dopiero zawiadomić strony. Natomiast w ocenie skarżącej nie doszło do wznowienia postępowania, z powodu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W konkluzji skarżąca podniosła, że działanie organów w jej sprawie toczącej się od 1978 r. doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa ) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 kpa ). Żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach ( art. 145 ppsa ). Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 powołanej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej ( § 3 ). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( § 4 ). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ( art. 28 kpa ). Za trafne należy uznać stanowisko organu II instancji, iż organ I instancji wszczynając postępowanie obowiązany był zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby, będące zgodnie z art. 28 kpa stronami w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1986 r. I SA/Lu 684/97 lex nr 34726). Bowiem postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania ( art. 149 § 1 k.p.a. ) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4 k.p.a.). Decyzja administracyjna wydana wbrew temu obowiązkowi narusza bowiem prawo. W rozpoznawanej sprawie, wniesione przez Polski Związek Działkowców, żądanie wznowienia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, wszczęło postępowanie w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 147 kpa w związku z art. 61 § 3 kpa. Wobec powyższego Starosta W. zobowiązany był do zawiadomienia, zgodnie z wymogami art. 61 § 1 i § 4 kpa stron postępowania zwykłego i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania. Nie czyniąc zadość temu obowiązkowi, słusznie organ II instancji skonstatował, iż naruszył przepis art. 61 § 4 kpa. W myśl art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarantowana w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. nr I SA/Lu 652/97 lex nr 34721 ). Organ I instancji obowiązany był przed wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania umożliwić stronom zgłoszenie żądań i oświadczeń oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co wiąże się z koniecznością pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Nie uczynił tego, więc słusznie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wypełnił wymogów nakazanych powyższym przepisem naruszając podstawową zasadę procedury administracyjnej. Utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wyłączenia w postępowaniu nadzwyczajnym ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności naruszenie postanowień art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa może stanowić podstawę do jego wznowienia ( wyrok NSA z dnia 27 października 1995 r. III SA 829/95 lex nr 27020 ). Organ odwoławczy prawidłowo także podniósł, że organ I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań strony, czym naruszył art. 107 § 1 i § 3 kpa. Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania prowadzone było z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji. Wobec tego organ I instancji zobowiązany będzie do ponownego zbadania zasadności wniosku, zgodnie z wyżej przytaczanymi przepisami procedury administracyjnej, mając na względzie regulację dotyczącą wznowienia postępowania ( art. 145 – art. 152 kpa ). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę.