II SA/Łd 438/06

Dnia 24 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi K. P.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [..] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. - adwokat B. O. - Kancelaria Adwokacka, Ł. ul. N. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł, obejmującą również należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania K. P,-K. zasiłku celowego na zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego od miesiąca stycznia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni uzyskuje własny dochód w wysokości 751,42 zł (renta i zasiłek pielęgnacyjny), który przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 461 zł. Tym samym wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Organ rozpatrzył także możliwość przyznania pomocy na zasadach specjalnych, jednak z uwagi na ograniczone możliwości finansowe organu pomocowego, odmówił przyznania pomocy na zasadach specjalnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. P.-K. W uzasadnieniu wskazała w szczególności na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wyjaśnia ponadto, że jest osobą samotną, utrzymuje się z renty i zasiłku pielęgnacyjnego i korzysta z usług opiekuńczych. Szczegółowo opisała także swoje potrzeby dotyczące zakupu odkurzacza, lodówki, naprawy sprzętu domowego, wymiany urządzeń sanitarnych, remontu mieszkania i wniosła o przyznanie jej środków na ten cel oraz o pomoc w "całościowym załatwieniu sprawy przyznania środków finansowych z funduszu osób niepełnosprawnych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do postanowień art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium wskazało, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują co do zasady osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Organ odwołał się także do przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Jak podkreśliło Kolegium, oznacza to, że pomoc społeczna, o jaką ubiega się strona jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, tzn. że może być przyznana, jeżeli organ pomocowy posiada na ten cel stosowne fundusze. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji odnośnie odmowy przyznania świadczenia z przeznaczeniem na zakup odkurzacza i naprawę sprzętu domowego, wynikała z ograniczonych możliwości finansowych. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium przyznało, że odwołująca się dysponuje skromnym dochodem, podkreśliło zarazem, że potrzeby występujących o wsparcie, mogą zostać uwzględnione jedynie stosownie do możliwości pomocy społecznej, jak to wynika z treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca otrzymuje systematyczną pomoc w formie usług opiekuńczych, a wysokość przyznanej pomocy uzasadniona jest jej sytuacją życiową i materialną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. P.-K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Z treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne, prowadzone przez upoważnione organy na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Jednymi z naczelnych zasad postępowania są określone w art. 7 i art. 11 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7) i zasady przekonywania (art. 11). Pierwsza z nich nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Z kolei zasada przekonywania, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, wskazuje na konieczność wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady dotyczą m.in. przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Podstawę rozstrzygnięcia przed organem administracji stanowiły w niniejszej sprawie przepisy powoływanej ustawy o pomocy społecznej. Stosowanie do art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Zgodnie natomiast z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Wedle tego przepisu, osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, może być w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznany specjalny zasiłek okresowy lub celowy. To co należy uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony", ustawa pozostawia uznaniu organu wydającego rozstrzygnięcie. Organ jednak nie jest zwolniony od zbadania, czy w sprawie ma do czynienia z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", czy też nie. W niniejszej sprawie, organy odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego rozstrzygnięcie swoje uzasadniły w sposób ogólnikowy, podając jedynie, że odmowa przyznania pomocy finansowej skarżącej wynika z ograniczonych możliwości finansowych Filii Ł.-B. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego z powodu braku środków finansowych organy stwierdziły, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku. Podkreślić w związku z tym należy, że okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu i braku w związku z tym możliwości wypłacania świadczeń z tytułu pomocy społecznej, powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w wydawanej przez organ decyzji. Ogólne i nie poparte przekonującymi argumentami stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, ażeby należycie ustalić wszelkie okoliczności faktyczne (art. 7 i 77 k.p.a.). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania pomocy. Ustalenie organów obu instancji, że Filia Ł.-B. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na wypłatę świadczeń o charakterze fakultatywnym, nie znalazło zaś potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę na fakt, że – jak podał organ I instancji – zgodnie z propozycją budżetową w 2006 r., na realizację zasiłków celowych oraz pokrycie kosztów pogrzebów Filia miała zagwarantowaną łączną kwotą w wysokości 759.675 zł. Organ wyliczył w związku z tym, że średniomiesięcznie może wydać na wskazane zadania z zakresu pomocy społecznej ok. 63.306 zł, a w miesiącu styczniu wydał już łącznie ok. 68.628 zł. Wskazuje to jednoznacznie na fakt, że organ mimo – jak wskazał – ograniczonych środków, przekroczył wyliczoną średniomiesięczną kwotę środków na wypłatę zasiłków celowych. Tym samym w przypadku innych osób, ubiegających się o zasiłek celowy, zdecydował się na ich wypłacenie, mimo wskazywanych ograniczonych środków finansowych. W takiej sytuacji obowiązkiem organów orzekających winno być szczegółowe i precyzyjne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowały się decydując o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłków celowych, wskazując na szczególne uwarunkowania, które zdecydowały o przyznaniu zasiłku celowego w jednej sprawie, a odmowie ich przyznania w innej. Określona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania powinna być realizowana poprzez właściwe motywowanie decyzji. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych. Wyjaśnienie stronie zasadności niekorzystnej dla niej decyzji sprzyja przekonaniu, że rozstrzygnięcie chociaż niekorzystne – jest jednak zasadne. Wymaga też podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w postępowaniu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy. Wskazane powyżej nieprawidłowości oraz zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do należytej oceny materiału dowodowego, w szczególności przedstawienia przekonującego uzasadnienia, wskazującego na wszystkie okoliczności decydujące o odmowie przyznania zasiłku celowego, mimo spełnienia przez skarżącą przesłanek do jego przyznania, uchybiają przepisom postępowania administracyjnego, co skutkuje wadliwością decyzji, mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznając ponownie sprawę, winny wyjaśnić faktyczną sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej w kontekście możliwości przyznania zasiłku celowego skarżącej i przypadków przyznania tej formy pomocy innym podopiecznym. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa, należało orzec jak w pkt 1 sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).