II SA/Łd 438/13

Dnia 20 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 roku sprawy ze skargi B.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. m.ch. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), art. 1 ust. 3, art. 2, art. 23a ust. 9, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin, przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971r. ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (Dz.Urz. WE L 74, z dnia 27 marca 1972r. ze zm.), pkt 2 Decyzji nr H1 z dnia 12 czerwca 2009r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) NR 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE 2010/C 106/05), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że ww. decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 maja 2007r. do 31 sierpnia 2007r. w kwocie głównej 1.680,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty każdego ze świadczeń do dnia spłaty zobowiązania włącznie. W odwołaniu B. H. wskazała, że decyzja organu I instancji z dnia [...] jest "decyzją wykonawczą" decyzji z dnia [...], nr [...], którą zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało odwołanie za niezasadne i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że decyzją z dnia [...], nr [...] organ I instancji uznał za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne na dziecko K. H. w kwocie 420,00 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2007r. do 31 sierpnia 2007r., w związku z zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powstałej w wyniku podjęcia przez ojca dzieci A. H. zatrudnienia na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007r. Powyższa decyzja po rozpatrzeniu odwołania B. H. została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]. W dniu 12 listopada 2012r. strona zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1212/12 oddalił wniosek B. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dalej Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 22 października 2012r. B. H. została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na dziecko K. H. w okresie od dnia 1 maja 2007r. do dnia 31 sierpnia 2007r., natomiast w dniu 4 grudnia 2012r. została poinformowana o zakończeniu ww. postępowania. W ocenie Kolegium biorąc pod uwagę fakt, że w okresie od dnia 1 maja 2007r. do dnia 31 sierpnia 2007r. B. H. pobierała z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych w Ł. (obecnie Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.) świadczenie pielęgnacyjne na ww. dziecko nie będąc do tego uprawnioną, kwota świadczeń za okres od dnia 1 maja 2007r. do dnia 31 sierpnia 2007r. podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które nalicza się od pierwszego dnia miesiąca po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Zarówno we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych jak i decyzji przyznającej świadczenia rodzinne B. H. była pouczona o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Stąd też Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie przyjął wypłacone we wskazanym okresie świadczenie pielęgnacyjne na dziecko K. H. za nienależnie pobrane świadczenie. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych Marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w sprawach, do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. H. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zawieszenie postepowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - powoływanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej powoływanej jako u.ś.r.. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 omawianej ustawy osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Przepis przewiduje zatem cztery odrębne, samodzielne przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Tymczasem organy w swych decyzjach nie wskazały konkretnej jednostki redakcyjnej cytowanego przepisu. Świadczenie pielęgnacyjne na rzecz K. H. wypłacone w okresie zasiłkowym maj 2007 - sierpień 2008 zostało uznane za nienależnie pobrane decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w Ł. z dnia [...], co miało przesądzające znaczenie w niniejszym postępowaniu. Przesłanką uznania świadczeń za nienależnie pobrane było ujawnienie przez organ, że skarżąca podlega koordynacji świadczeń zabezpieczenia społecznego, co mogłoby wskazywać na przesłankę z punktu 3. Jednak obydwie powołane decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 roku w sprawie II SA/ŁD 1212/12. Argumenty przemawiające za uchyleniem powołanych decyzji zostały szeroko przedstawione w pisemnym uzasadnieniu tego wyroku i w ocenie Sądu nie ma potrzeby ich powtarzania w niniejszym uzasadnieniu. Dla przypomnienia jedynie należy wskazać, że sąd uznał za nieudowodnioną tezę, że niezasadne było uznanie świadczeń za nienależnie pobrane z tytułu zastosowania reżimu koordynacji zabezpieczenia społecznego. Jak wynika zaś z motywów skarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji, jedyną przesłanką żądania zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie go za nienależnie pobrane ostatecznymi decyzjami organu pomocowego. Ich wyeliminowanie z obrotu prawnego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu. Z kolei z mocy art. 145 § 1 ust.1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przy tym okoliczność, że podstawa ta zaistniała już po wydaniu decyzji nie ma przesądzającego znaczenia. Co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Nie jest to jednak zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach sąd zobowiązany jest uwzględnić także pewne zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Taka właśnie sytuacja zachodzi, gdy prawomocnym wyrokiem sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której organ administracji wydał kolejne rozstrzygnięcie. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono przepis art. 23a ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego Marszałek Województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, z motywów decyzji nie sposób jednak wywieźć, że organ upatruje w tym wszak jedynie kompetencyjnym przepisie samodzielną podstawę żądania zwrotu świadczeń w niniejszej sprawie, chociażby z uwagi na treść motywów przywołanego wyżej wyroku w sprawie II SA/Łd 1212/12. Przy tym sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10 (publ. w CBO), zgodnie z którym nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może zostać orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Teza ta zachowuje aktualność zwłaszcza w stosunku do przesłanek określonych w art. 30 ust.2 pkt 1 – 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc w rozpoznawanej sprawie żądanie zwrotu świadczenia musi zostać poprzedzone ostateczną decyzją o uznaniu go za nienależnie pobrane. Reasumując - z chwilą prawomocnego wyeliminowania z obrotu decyzji uznających świadczenie za nienależnie pobrane odpadła podstawa prawna do żądania zwrotu spornego świadczenia. Innymi słowy, brak obecnie podstaw do skutecznego żądania zwrotu owych świadczeń, co organy winny uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na marginesie zauważyć należy, co sygnalizowano już we wcześniejszej części rozważań, że organy wadliwie powołały we wstępnych częściach decyzji ich podstawę prawną. Nie jest wystarczające np. powołanie się na art. 30 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w tej jednostce redakcyjnej unormowano cztery samodzielne przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane, tym bardziej nie stanowi wskazania podstawy prawnej powołanie art. 30 tej ustawy, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej. Podobnie rzecz się ma z powoływaniem całych aktów prawnych, zwłaszcza rozporządzeń unijnych. Podstawę prawną stanowi norma, a nie akt prawny. Tym niemniej nie te uchybienia stanowią o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Na podstawie art. 152 sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku LS