II SA/Łd 44/08

Dnia 29 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych postanawia - odrzucić skargę. Uchwałą z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 K.p.a., Rada Gminy w D. uznała za niezasadną skargę E. P. na działalność Wójta Gminy D. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w związku z przeprowadzonymi pracami konserwacyjnymi rowu RP-4 w D. W dniu 13 czerwca 2007r. skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę. Kwestionując legalność zaskarżonego aktu, skarżący powołał się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczył przy tym, że w piśmie z dnia 6 kwietnia 2007r. wniósł skargę do Wojewody [...], który w piśmie z dnia 10 maja 2007r. wskazał mu tryb zaskarżenia wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w D. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenia jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu swego stanowiska strona przeciwna podniosła, że skarżący nie wezwał jej do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z pisma Wojewody [...] znak: [...], stanowiącego załącznik do skargi, natomiast wynika, że skarżący został pouczony o trybie zaskarżania uchwał organów samorządowych, a w szczególności o konieczności wezwania organu gminy, który podjął uchwałę do usunięcia naruszenia. W związku z tym, zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2008r. wezwano skarżącego do wypowiedzenia się, czy przed wniesieniem skargi do Sądu na uchwałę z dnia [...], wezwał Radę Gminy w D. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz wskazania daty tego wezwania, jak również przedstawienia stosownych dowodów świadczących o tym, że takie wezwanie miało miejsce. W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 15 lutego 2008r. E. P. podał, że przed skierowaniem skargi do Wojewody [...] przeprowadził rozmowę z Przewodniczącym Rady odnośnie niewłaściwego rozpatrzenia jego skargi. Przewodniczący Rady nie kazał mu wówczas kierować żadnego pisma do Urzędu Gminy oraz oświadczył, że uchwała Rady Gminy jest ostateczna. Zdaniem skarżącego warunek wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa został przez niego spełniony, gdyż nie poinformowano go o przysługującym mu środku odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesionej skargi na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (por. np. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/2007 – ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1999r., IV SA 1951/1998 – Lex nr 48224; postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2000r., I SA 794/00 – Lex nr 57172; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998r., FPS 1/98 – ONSA 1998/3/78). Przy czym, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, iż zarówno językowa wykładnia art. 101 ust. 1 tej ustawy, jak i wykładnia systemowa jej przepisów prowadzą do wniosku, że "wezwanie do usunięcia naruszenia", o jakim mowa w tym przepisie, stanowiące warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, musi być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w ramach struktury organizacyjnej danej gminy. Żądanie unieważnienia uchwały organu gminy skierowane do organu nadzoru uruchamia wyłącznie postępowanie nadzorcze w ramach własnych, samodzielnych kompetencji tego organu do badania legalności uchwał organów gminy i nie zastępuje wezwania, o jakim stanowi omawiane unormowanie (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 1995r., II SA 105/1995 oraz powołane tam orzecznictwo). Skarżący nie wystąpił jednak do Rady Gminy w D. z wezwaniem do usunięcia naruszenia, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takie wezwanie nie można jednak uznać rozmowy przeprowadzonej z Przewodniczącym Rady Gminy, na którą skarżący powołuje się w piśmie z dnia 15 lutego 2008r. Kodeks postępowania administracyjnego normujący, m.in. postępowanie przed organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 2), w przepisie art. 63 § 1 stanowi bowiem, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Z treści tego przepisu wynika więc, iż wezwanie do usunięcia naruszenia winno zostać utrwalone w formie pisma, aby mogło wywrzeć zamierzony przez stronę skutek prawny. Za spełnienie omawianego warunku nie może zostać także uznane wystąpienie skarżącego do Wojewody [...] w piśmie z dnia 6 kwietnia 2007r., w którym domagał się on uchylenia zaskarżonej uchwały. W ramach sprawowanego nadzoru wojewoda bada zgodność z prawem uchwał organu gminy i w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w razie uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem, wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast po upływie 30 – dniowego terminu, wojewoda może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Uprawnienia te stanowią samodzielne kompetencje wojewody jako organu nadzoru nad działalnością komunalną. Zajęte przez wojewodę stanowisko w związku z takim żądaniem – wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenie informacji o braku podstaw do jego wydania, kończy zatem postępowanie nadzorcze przed tym organem. Dodać w tym miejscu jeszcze należy, iż z treści powoływanego przez strony pisma Wojewody [...] z dnia 10 maja 2007r., znak: [...] wynika, iż organ ten nie stwierdził niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] oraz pouczył skarżącego o treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto ustosunkowując się do zarzutu skarżącego zawartego w piśmie z dnia 15 lutego 2008r., iż nie został pouczony o konieczności spełnienia omawianego wymogu wskazać jedynie trzeba, iż wprawdzie zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, lecz przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998r., IV SA 792/1996 – Lex nr 45670; postanowienia NSA: z dnia 1 lipca 1998r., III SA 230/1997 – Lex nr 38205; z dnia 30 września 1999r., IV SA 1537/1997 – Lex nr 48676). Skarżący jednakże, jak już wyżej wskazano, został pouczony o konieczności uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia 10 maja 2007r. W tym stanie rzeczy, wobec niewyczerpania przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę jako niedopuszczalną na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało odrzucić. A.D.