II SA/Łd 440/21

Dnia 13 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 roku sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od pisma dotyczącego udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – odmówiło P.R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od pisma Prezydenta Miasta P. z 16 grudnia 2020 r., znak: [...]. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że P.R. - Radny Rady Miejskiej w P. - pismem z 26 listopada 2020 r. zatytułowanym "INTERPELACJA" wniósł za pośrednictwem poczty mailowej do Prezydenta Miasta P. o udostępnienie za okres od listopada 2018 do chwili obecnej cyt.: "wykazu umów zleceń oraz umów o dzieło zawartych przez Gminę Miejską P. reprezentowaną przez Urząd Miejski w P. oraz jednostki podległe (w tym spółki miejskie) z oznaczeniem: 1. Zakresu przedmiotowego umowy 2. Zleceniobiorcy lub wykonawcy zarówno w przypadku osoby fizycznej jak i przedsiębiorcy 3. Okres na jaki umowy zostały zawarte 4. Kwoty na jaką zostały zawarte.". W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta P. w piśmie z 16 grudnia 2020 r., znak: [...] skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w P., stwierdził, że cyt.: "udostępnienie żądanej informacji publicznej przez Prezydenta Miasta może nastąpić po spełnieniu wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyłącznie w zakresie umów zarejestrowanych w Urzędzie Miejskim w P.". P.R. pismem z 27 lutego 2021 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r. wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że odwołanie P.R. od ww. pisma Prezydenta Miasta P. z 16 grudnia 2020 r., znak: [...], stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Następnie Kolegium w oparciu o przepisy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. podkreśliło, że warunkiem przywrócenia terminu, jak stanowi powołana powyżej norma, jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) uprawdopodobnienie przez osobą zainteresowaną braku swojej winy; 2) wniesienie przez zainteresowanego - wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; 3) dochowanie 7-dniowego terminu (nieprzywracalnego) od ustania przyczyn uchybienia do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracamy termin. Dalej Kolegium wskazało, że odwołanie jest środkiem zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji w postępowaniu administracyjnym, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Decydujące znaczenie dla określenia, czy dane pismo jest odwołaniem (bądź wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma nie jego oznaczenie, lecz możliwość określenia, czy stanowi wyraz niezadowolenia z oznaczonej decyzji wydanej przez organ administracji. W związku z tym, skoro warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ administracji publicznej I instancji decyzji administracyjnej, to oczywistym jest również, że warunkiem rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzenie, że doszło do uchybienia tego terminu. Kolegium podniosło, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny wskazują wprost, że stwierdzenie zawarte wart. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Natomiast zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz oprawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium wyjaśniło, że treść, a nie forma, przesądza tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega ułatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Pisma organów administracji publicznej, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzje, mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że nie jest spornym, iż pismo Prezydenta Miasta P. z 16 grudnia 2020 r., znak: [...], nie może być uznane za decyzję administracyjną, bowiem nie zawiera wszystkich minimalnych składników do uznania go za decyzję administracyjną - jako adresata wskazano Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. a nie Wnioskodawcę. Następnie Kolegium ponownie odwołało się do orzecznictwa i wskazało, że decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuacje procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki określone przez przepisy prawa. Kolegium uznało również, że działanie Prezydenta Miasta P. - co do trybu udzielenia odpowiedzi na interpelacje radnego (a nie trybu wydania decyzji administracyjnej jako indywidualnego aktu zewnętrznego, od którego przysługiwałoby stronie odwołanie) - pozostaje w zgodzie z art. 24 ust. 3-7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro Prezydent Miasta P. - w wyniku rozpoznania interpelacji radnego P.R. - nie wydał decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to konsekwentnie nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia a jeszcze w dalszej konsekwencji o jego uchybieniu, co wreszcie stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P.R., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe pismo Prezydenta Miasta P. nie stanowi decyzji w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi P.R. podniósł, że de facto pismo to (tzn. decyzja Prezydenta) zostało mu doręczona za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. Poza tym uchybieniem przedmiotowe pismo zawiera wszelkie elementy decyzji - wskazany jest organ (Prezydent Miasta P.), podstawa prawna (ustawa do dostępie do informacji publicznej, rozstrzygnięcie (odmowa udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sam Prezydent wskazał, iż pismo radnego z 1 grudnia 2020 r. spełnia przesłanki wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Innymi słowy sam organ wskazał, że pismo radnego będzie procedowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. SKO w zupełności pominęło tę okoliczność. Dalej skarżący wyjaśnił, że organ dokonał rozważań na temat charakteru żądanych przez radnego informacji publicznych, a w konkluzji odmówił ich udostępnienia powołując się na fakt, że jest to informacja przetworzona. Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić, lecz kwestia ta nie została poddana ocenie przez SKO z uwagi na niewłaściwą ocenę charakteru pisma Prezydenta Miasta P. Jednocześnie SKO wskazało, iż pismo radnego nie mogło zostać zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pomijając kwestię, że właściwy organ tak to pisma zakwalifikował. Tym samym Prezydent Miasta P. winien działać konsekwentnie, tzn. uznając, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej (z czym strona się nie zgadza) winien wydać decyzję odmowną, co de facto uczynił. W ocenie skarżącego słuszne jest twierdzenie SKO, że Prezydent nie miał wątpliwości, że przedmiotowe pismo radnego stanowi żądanie udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie SKO, że Prezydent Miasta P. pismo radnego potraktował jako li tylko interpelację, a nie wniosek o udostępnienie informacji publicznej mimo jednoznacznej deklaracji. Zdaniem skarżącego zupełnie nielogiczne jest stwierdzenie SKO, że skoro na skutek rozpoznania interpelacji, którą sam potraktował (słusznie) jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej Prezydent nie wydał decyzji, to nie będzie miał zastosowania art. 127 k.p.a. W niniejszej sprawie bez wątpienia organ traktując pismo radnego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien stosować odpowiednie przepisy ww. ustawy, co - co prawda nieudolnie - uczynił tworząc odpowiedź, która posiada elementy decyzji administracyjnej. Reasumując skarżący stwierdził, że skoro odpowiedź Prezydenta Miasta P. jest decyzją administracyjną, to służy od niej odwołanie zgodnie z art. 127 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga P. R. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowałoby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepisy art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którymi w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Jak wynika z treści wyżej wskazanych przepisów przywrócenie terminu możliwe jest wyłącznie w celu dokonania określonej czynności w postępowaniu administracyjnym, dla której określony był termin. A contrario jeżeli nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, jak również w sytuacji, gdy dla dokonania czynności nie jest określony żaden termin, jego przywrócenie jest zatem niedopuszczalne. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę rację przyznać należy organowi administracji publicznej, iż pismo Prezydenta Miast P. 16 grudnia 2020 r., znak: [...], od którego skarżący wniósł odwołanie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., to jest postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco bądź też, w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy k.p.a. nie definiują wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 677/19 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Mając natomiast na uwadze treść pisma Prezydenta Miast P. 16 grudnia 2020 r., znak: [...], za trafne uznać należy stwierdzenie Kolegium, że w istocie stanowi ono odpowiedź organu wykonawczego gminy na interpelację radnego. Świadczy o tym zarówno treść pisma skarżącego z 26 listopada 2020 r. nazwanego "INTERPELACJA" oraz fakt, że udzielona na nią odpowiedź została skierowana do Przewodniczącego Rady Miejskiej w P., a nie wprost do skarżącego, a ponadto zarówno treść interpelacji, jak i udzielonej na nią odpowiedzi została podana do publicznej wiadomości za pośrednictwem Biuletynu Informacji publicznej. Prawo do składania interpelacji przez radnych jest formą kontroli organu wykonawczego gminy, a procedurę załatwiania tego rodzaju spraw określają przepisy art. 26 ust. 3-7 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpatrzenie interpelacji nie następuje zatem w formie decyzji, lecz w drodze czynności materialno-technicznej, która nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Odpowiedź na interpelację radnego ma bowiem charakter czysto informacyjny. Tym samym skoro pismo Prezydenta Miast P. 16 grudnia 2020 r., znak: [...], zawierające stanowisko względem złożonej interpelacji, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania, to w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania P. R. od ww. pisma. w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów i argumentacji wniesionej skargi Sąd stwierdza, że pozostają one bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Przyznać należy jednak rację skarżącemu, że odpowiadając na jego interpelację organ wykonawczy gminy wyraził stanowisko, że "pismo radnego jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej bowiem dotyczy umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych a w konsekwencji wydatkowania środków publicznych.". Organ stwierdził przy tym, że "udostępnienie żądanej informacji publicznej przez Prezydenta Miasta może nastąpić po spełnieniu wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyłącznie w zakresie umów zarejestrowanych w Urzędzie Miejskim w P.". Jednak wbrew twierdzeniu skarżącego z pisma Prezydenta Miasta P. z 16 grudnia 2020 r., znak: [...], nie wynika, że organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. Pismo to informuje wyłącznie o tym, które z żądanych informacji podlegają udostępnieniu przez Prezydenta Miasta P. w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej oraz że w ocenie organu stanowią one informację przetworzoną, której udostępnienie uzależnione jest od wykazania przesłanki interesu publicznego. W związku z powyższym, jeżeli skarżący uważa, że jego pismo z 26 listopada 2020 r., niezależnie od procedury udzielenia odpowiedzi na interpelację, zainicjowało również tryb postępowania w oparciu o przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże ocena zasadności takiej skargi, względnie jej dopuszczalności będzie podlegała ocenie w odrębnym postępowaniu sądowym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. dc