II SA/Łd 444/07

Dnia 14 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku przy udziale – sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił W. P. umorzenia 50 % należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej za okres od 01.09.2005 r. do 30.04.2006 r. w kwocie 540,00 złotych oraz rozłożenia na raty części należności w kwocie 540,00 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołał się do przepisów art. 12 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W ocenie organu, decydując o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego wzięto pod uwagę jego sytuację dochodową i rodzinną, po przeprowadzeniu uprzednio wywiadu środowiskowego. Organ nie znalazł przesłanek do zastosowania ulgi w postaci umorzenia w spłacie należności, gdyż W. P. pomimo tego, iż już wcześniej nie wywiązywał się z obowiązku alimentacji, nie wystąpił o zmianę ugody dotyczącej tego obowiązku. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja szczególna, uzasadniająca umorzenie należności skarżącego, a ponadto ewentualne orzeczenie o umorzeniu naruszałoby interes społeczny. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. P. W uzasadnieniu wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Na potwierdzenie załączył do odwołania karty informacyjne leczenia szpitalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na wstępie, że postępowanie organu I instancji, w przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie kwoty należności wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, może się opierać wyłącznie na zasadzie "uznania administracyjnego". Organ może umorzyć nienależnie pobrane świadczenia tylko w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu lub interesem społecznym. W ocenie organu, ważnym interesem społecznym może być np. zagrożenie egzystencji podatnika (podmiotu ubiegającego się o umorzenie). Przesłanka interesu społecznego ma przy tym charakter ogólny, w przeciwieństwie do ważnego interesu strony, mającego charakter indywidualny i podlegającego każdorazowo odrębnej ocenie organu administracji na zasadzie uznania administracyjnego. Jak wskazało dalej Kolegium, w praktyce oznacza to, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek organ I instancji rozstrzyga czy nie zachodzi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony. W przypadku "należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych" nie można mówić o słusznym interesie strony, skoro w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej znajduje się bardzo wiele osób. Kolegium odwołało się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1316/97 (nie publikowany), w którym sąd stwierdził że "Organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego z jednej strony, a z drugiej strony w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Kiedy bowiem środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W. P. W treści skargi oświadczył, że wnosi "skargę na organ I instancji z powodu uchybień proceduralnych w zakresie ewentualnego uznania administracyjnego". Wyjaśnił, że skarga dotyczy: 1) notorycznego braku odpowiedzi na stawiane przez niego pytania w kolejnych odwołaniach: jakie są szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w ramach uznania administracyjnego, jakie okoliczności muszą w jego życiu wystąpić, by uznano zasadność wniosku - zdaniem skarżącego organ I instancji do tego się nie odniósł; 2) braku odniesienia się do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w aspekcie prawnych uchybień organu I instancji - organ I instancji nie wskazał, jakiego rodzaju zdarzenia mogłyby przemawiać za umorzeniem należności; 3) wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Ł. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Jak wynika z powyższego przepisu, możliwość umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uzależniona jest od ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej ubiegającego się o umorzenie. W tego typu sprawach konieczne jest ustalenie, czy sytuacja ta ma wyjątkowy, szczególny charakter, przemawiający za uznaniem zasadności umorzenia zaległych należności alimentacyjnych. O istnieniu tych szczególnych okoliczności powinny decydować w pełni zobiektywizowane kryteria. W każdym takim przypadku analiza w tym zakresie musi być dokonana w oparciu o konkretne okoliczności zaistniałe w sprawie. Konstrukcja prawna art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej umożliwia organowi działanie na zasadzie uznania, która oczywiście nie oznacza jakiejkolwiek dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd sprawując kontrolę legalności wydawanych w tym trybie decyzji nie może, z oczywistych względów, nakazywać organowi podejmowania określonych rozstrzygnięć. Sąd nie może pełnić tu roli "trzeciej instancji". Ocenie sądu podlega natomiast w pełni proceduralna poprawność przeprowadzonego postępowania, a więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu opis tego procesu. Postępowanie administracyjne, prowadzone przez organy upoważnione na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. W tym kontekście wskazać należy na błędy w ustaleniach faktycznych, które stały się podstawą rozstrzygnięć organu II instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego, odwołując się do przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, przyjęło do stanu faktycznego, że skarżący W. P. "nadużywa często alkoholu" (s. 4 uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Okoliczność ta nie wynika jednak z ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że problem nadużywania alkoholu dotyczy nie skarżącego, lecz jego brata, wspólnie z nim zamieszkującego. Tymczasem organ II instancji, do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjął, że skarżący "nadużywa często alkoholu". Kwestia ta powinna zostać dokładnie zbadana i organy winny poczynić w tym zakresie jednoznaczne ustalenia, tak aby swoje rozstrzygnięcie oprzeć na pełnym, wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Także w zakresie precyzyjnego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, w związku z informacjami o nadużywaniu alkoholu przez brata skarżącego. Dopiero bowiem tak poczynione ustalenia stanowić będą mogły podstawę do oceny, czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek. Wskazane uchybienia w ocenie materiału dowodowego sprawy, wynikające z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, stanowią o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, a tym samym naruszenia te – mające charakter procesowy – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły także skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z treści art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Tym samym doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Reasumując należy wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a., skutkuje w rozpatrywanym stanie faktycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższych ustaleń organy rozpoznając ponownie sprawę winny uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności dokładnie zbadać i ustalić faktyczną sytuację odnośnie ewentualnego nadużywania alkoholu przez skarżącego i zamieszkującego z nim brata, poczynić ustalenia w zakresie sytuacji rodzinnej skarżącego i w tym kontekście dokonać oceny spełnienia przesłanek umorzenia należności alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek. W zależności od wyników tych ustaleń organy winny wydać stosowne decyzje. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.