II SA/Łd 444/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 21, art. 23 a) ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) orzekł w stosunku do B. H. o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 września 2009r., w kwocie głównej 2 904 złotych wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r., nr [...] orzeczono o uznaniu za nienależnie pobrane przez B. H. świadczenia rodzinne na dzieci K. H. i M. H. za okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 września 2009roku, w związku z zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powstałej w wyniku podjęcia przez ojca dzieci - A. H. - zatrudnienia na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007r. Dalej wskazano, że ze względu na fakt, iż w/w okresie strona pobierała świadczenia rodzinne na wskazane dzieci, nie będąc uprawnioną do tego, kwota świadczeń za tenże okres podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji odwołanie wiosła B. H., w jego treści wyjaśniając, iż kwestionowana decyzja z dnia [...]r. jest decyzją wykonawczą do wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...]r., która została poddana kontroli WSA, bowiem odwołująca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., utrzymującą w mocy powyższą decyzje Marszałka Województwa [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 3, art. 2, art. 23 a) ust. 9, art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin, przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971r. ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz. Urz. WE nr L 74, z dnia 27 marca 1972r. ze zm.), pkt 2 decyzji nr H1 z dnia 12 czerwca 2009r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE 2010/C 106/05), utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, iż decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ pierwszej instancji orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane wskazane wyżej świadczenia rodzinne, w związku z zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powstałej w wyniku podjęcia przez ojca dzieci zatrudnienia na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007r. Dodano, iż w dniu 26 lipca 2012r. B. H. złożyła odwołanie od w/w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r., jednakże ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy wymienioną decyzję organu pierwszej instancji. Następnie B. H. zaskarżyła w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Organ odwoławczy podkreślił, iż postanowieniem z dnia [..]r. w sprawie o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił wniosek B. H. o wstrzymanie wykonania w/w decyzji z dnia [...]r. W konkluzji Kolegium wskazało, iż ze względu na fakt, iż w okresie od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 września 2009r. B. H. pobierała sporne świadczenia rodzinne, nie będąc do tego uprawnioną, kwota pobranych świadczeń we wskazanym okresie podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Powyższą decyzję B. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., wnosząc o jej uchylenie wraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Skarżącą alternatywnie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Ł. zagadnienia wstępnego, tj. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ustalenie nienależnie pobranych świadczeń następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter konstytutywny, co skutkuje, że publicznoprawne zobowiązanie strony do zwrotu świadczeń powstaje z datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję ustalającą. Ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązanie do ich zwrotu może nastąpić jedynie po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenia. W tej sytuacji decyzja o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie istnieje decyzja posiadająca walor ostateczności, uznająca świadczenia za nienależnie pobrane wskutek czego nie posiada ona podstawy prawnej. Skarżąca podkreśliła, iż w jej przypadku wydane zostały dwie decyzje, jedna o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a druga o przypisaniu do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, jednakże brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego, dotyczącego uznania samego świadczenia za nienależnie pobrane. Dodała, że nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również jego uzasadnienie oraz data uprawomocnienia ma decydujące znaczenie przy wnoszeniu skargi na decyzję o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Skarżąca dodała, że gdyby nie zaskarżyła kwestionowanej decyzji jej uprawomocnienie nastąpiłoby znacznie wcześniej niż decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto, w myśl do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit a), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając przedmiotową decyzję Sąd zobligowany był do dokonania oceny całokształtu postępowania stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznanie skargi winno doprowadzić do wyeliminowania - w ramach danej sprawy - decyzji niezgodnych z prawem. Przy czym między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, a decyzją zaskarżoną musi istnieć związek przyczynowy, tego rodzaju, że treść decyzji wcześniejszej, nieobjętej skargą, musi stanowić warunek wydania decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998r., OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) wskazał, iż chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji, w której albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Opisana wyżej sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem po dacie wydania aktu kontrolowanego usunięto z obrotu prawnego decyzję, w oparciu o którą wydano ten akt, zaś kwestia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zależy od istnienia podstawy wskazującej na istnienie tegoż świadczenia jako nienależnie pobranego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 21, art. 23 a) ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekającą w stosunku do B. H. o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 września 2009r. w kwocie głównej 2 904 złotych wraz z ustawowymi odsetkami. Wobec tego dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczową jest okoliczność, iż prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...]r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r., nr [...], którą organ I instancji uznał za nienależnie pobrane przez B. H. świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dziecko K. H. w wysokości 64 złotych miesięcznie na okres od 1 września 2008r. do 30 września 2009r., zasiłek rodzinny na M. H. w wysokości 64,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008r. do 30 września 2009r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H. w wysokości 80 złotych miesięcznie na okres od 1 września 2008r. do 30 września 2009r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko K. H. w kwocie 100 złotych jednorazowo w miesiącu wrześniu 2008r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. H. w kwocie 100 złotych jednorazowo w miesiącu wrześniu 2008r. W konsekwencji należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją uchyloną wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia [...]r. istnieje bowiem związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim, gdyż wydanie decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, winno poprzedzać wydanie decyzji uznającej owe świadczenia za nienależnie pobrane. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ma znaczenia, czy stwierdzone uchybienie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania. W tym wypadku ustawodawca wskazuje, że ochrona obiektywnego porządku prawnego, czyli zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a., jest wartością wyższą niż zasada trwałości decyzji administracyjnej odzwierciedlona w art. 16 § 1 k.p.a. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia istnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. Nie można jednak pojęcia naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między określona normą prawną, a sposobem jej zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1321/05, Lex nr 317405). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b), w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. m.ch.