II SA/Łd 446/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia p o s t a n a w i a: – odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Wójt Gminy D. wymierzył J. K. karę w wysokości 44 643,15 zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 3 sztuk drzew dębów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ II instancji zarzucił Wójtowi Gminy D. wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie administracyjne powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało natomiast, iż w rozpatrywanej sprawie wątpliwości mogą wzbudzać ustalenia dotyczące wieku drzew i obwody ich pni. Organ odwoławczy zaznaczył, że uzasadnienie decyzji organu I instancji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł oraz podanie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina D. reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. K. wyciął bez pozwolenia drzewa, co zostało stwierdzona w protokole oględzin z dnia [...], podpisanym przez J. K.. Skarżący podkreślił, że uczestnik postępowania, zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej nie kwestionował żadnego z ustaleń poczynionych w dniu przeprowadzenia kontroli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie. Organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie organ I instancji zajmuje różne pozycje – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Powierzenie natomiast organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawach indywidualnych wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministacyjnego. Odnosząc się natomiast do merytorycznych argumentów skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie tok instancji nie został zakończony, bowiem zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wątpliwości dotyczące wyliczenia administracyjnej kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi przez Gminę D. reprezentowaną przez Wójta Gminy D. Stosownie bowiem do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". W myśl art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to (między innymi) organy jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego", w rozumieniu przywołanego przepisu (podobne brzmienie miał przepis art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu administracyjnego odnoszącym się do interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, z. 2, poz. 89), zgodnie z którym interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu, przejawia się w tym, że podmiot ten działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Jak wynika z przywołanego art. 50 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, kto ma w tym interes prawny, który musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym chodzi tu o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy mówiąc, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. W orzecznictwie wyrażano pogląd, iż gmina, jeżeli wykaże swój interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego, jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji. Okoliczność, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji nie może pozbawiać gminy statusu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Pogląd, iż gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r., wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. w sprawie III RN 104/00 (OSP nr 10 z 2002 r., poz.133 z krytyczną glosą W.Chróscielewskiego i Z.Kmieciaka), w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie III RN 189/01 (OSNAP nr 8 z 2002 r. poz. 177), w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie III RN 24/02 (nie publikowane) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1999 r. w sprawie II SA/Ka 81/98 (nie publikowany). Linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego została jednak zmieniona, czemu dał wyraz w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, w sprawie OSK 1017/04. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie II SA 1355/98 (nie publikowany), w wyroku z 5 października 1998 r. w sprawie II SA 1104/98 (nie publikowany), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. w sprawie I SA 1326/93 (Glosa nr 1 z 1996 r. poz. 5) i w wyroku z 13 grudnia 1992 r. w sprawie I SA 1725/93 (Glosa nr 4 z 1997 r. poz. 13). W rozpatrywanej sprawie Gmina D. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, uchylającego decyzję organu I instancji. Kara za usunięcie drzew bez zezwolenia została nałożona na J. K. na podstawie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i stanowi zgodnie z art. 4, ust. 1, pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) dochód własny gminy, jednocześnie Gminie D. nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, na której rosło wycięte drzewo. W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości, Gmina D., jest zainteresowane jedynie pobraniem kary za wycięcie drzew bez zezwolenia, który jest jedynie interesem majątkowym, a nie interesem prawnym. Można zatem uznać, iż interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu gminie korzyści materialnej a nie interesem prawnym, wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego, w ocenie Sądu Gmina D., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sadu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02; niepublik). Należy jednocześnie wskazać na poglądy orzecznictwa i doktryny, w świetle których organy administracji publicznej, nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Także w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, w sprawie OSK 1017/04 (nie publikowany) uznając, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzje, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy w zakresie administracji publicznej. Sąd tej uznał zatem, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W niniejszej sprawie Wójt Gminy D. był organem uprawnionym wydania decyzji w oparciu o art. 88ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) Z tego powodu skarga gminy podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, należało uznać, że skarga wniesiona przez Gminę D., w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.