II SA/Łd 449/12

Dnia 12 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku sprawy ze skargi B. J.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi D. W. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej B. J.-P. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi D. W. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], zaadresowaną do B. J. – P., Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym W. K. – J. na okres od 1 września 2006r. do 30 kwietnia 2007r. w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji ustalił, że wskazaną decyzją z dnia [...] przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na W. K. – J. od dnia 1 września 2006r. na czas nieokreślony uznając, że spełnione zostały kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W dniu 28 grudnia 2011r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. z dnia 23 grudnia 2011r. informujące, że W. K. – J. nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...], tj. od ukończenia 75 lat życia. Artykuł 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z tego względu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ograniczono do dnia 30 kwietnia 2007r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 163 k.p.a. oraz art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ pierwszej instancji zauważył też, iż w niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu B. J. – P., będąca opiekunką prawną W. K. – J. wniosła o uchylenie decyzji i nie wszczynanie postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu B. J. – P. zarzuciła, że żądanie zwrotu świadczeń stanowi działanie prawa wstecz. Decyzja przyznająca świadczenie powinna zostać wydana na określony okres lub zmieniona najpóźniej do dnia 19 maja 2007r. dodatek pielęgnacyjny jest wypłacany emerytom i rencistom, którzy ukończyli 75 lat bez względu na stan zdrowia. Na podstawie decyzji z dnia [...] świadczenie zostało przyznane z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności przed ukończeniem 75 lat. Są to dwa różne tytułu uprawniające do otrzymywania dwóch różnych świadczeń w różnych kwotach. Nie ma więc analogii pomiędzy tymi świadczeniami wypłacanymi przez dwa różne organy i o nienależnym pobraniu świadczeń rodzinnych. B. J. – P. podniosła nadto, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] nie była opiekunem prawnym W. K. – J., która nie była wówczas ubezwłasnowolniona oraz powołała się na okoliczności związane ze stanem jej zdrowia. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Prezydent Miasta Ł. zasadnie zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie i decyzją z dnia z dnia [...] orzekł o przyznaniu W. K. – J. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2006r. do 30 kwietnia 2007r., bowiem od dnia 1 maja 2007r. zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca jej prawo do tego świadczenia z uwagi na uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego po ukończeniu 75 roku życia. W decyzji organu pierwszej instancji przyznającej świadczenie zawarte jest pouczenie, że w przypadku jakichkolwiek zmian mających wpływ na prawo do świadczeń należy niezwłocznie powiadomić organ wydający decyzję. Pouczenie takie znajduje się także w części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. zapoznanie się z treścią pouczenia Strona potwierdziła własnoręcznym podpisem. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja jest stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu, nie daje możliwości odstąpienia przez organ administracji od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Zmiana decyzji przyznającej stronie prawo do świadczeń rodzinnych poprzez uchylenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daje organowi pierwszej instancji podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń wykracza poza ramy niniejszego postępowania odwoławczego, dlatego też wniosek w tym zakresie nie może być uwzględniony. W skardze na powyższą decyzję B. J. – P. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo w piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku pełnomocnik skarżącej zawarł uwagi dotyczące wykładni pojęcia świadczenia nienależnego. Wskazał, że B. J. P. została ustanowiona opiekunem prawnym świadczeniobiorcy postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa w Łodzi z dnia [...] oraz że toczy się już postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania jak i przepisom prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu jest możliwość zmiany z mocą wsteczną okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zmiany dokonanej w trybie art. 163 k.p.a. i art. 32 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.992 j.t. ze zmianami, dalej powoływanej jako u.ś.r.). Za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że przepisy te nie dają podstawy do takich działań organu. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten tworzy normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Pokreślić jednak należy, że wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie zmiany decyzji dotyczy jedynie decyzji konstytutywnej tj. takiej, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa materialnego poprzez przyznanie mu nowego prawa lub nałożenia nowego obowiązku. Skoro decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie innej decyzji konstytutywnej uprawnienia, również ona jest decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Przeto może być wydana w odniesieniu do aktu, który w chwili dokonywania zmiany bądź uchylenia oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę prawną podmiotu uprawnionego, w zakresie przyznanych na jego mocy uprawnień, czyli będącego w obiegu prawnym. Negatywną przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 163 k.p.a. stanowi wygaśnięcie decyzji, bądź faktyczne jej wykonanie, tj. zrealizowanie przyznanych decyzją uprawnień. Oznacza to zatem, że zmiana w trybie art. 163 i przepisu prawa materialnego stosowanego w danej sprawie może nastąpić dopiero co do sytuacji przyszłych, od daty podjęcia decyzji w tym szczególnym trybie. W sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie - nastąpiło częściowe wykonanie decyzji poprzez wypłatę świadczeń za okresy minione, decyzja w trybie art. 163 k.p.a. nie może dotyczyć tychże wcześniejszych okresów. Bez wątpienie również decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest decyzją konstytutywną. Przepis art. 32 u.ś.r. powoływany jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia zmieniającego ustala podobne reguły. Stanowi on, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, między innymi jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści przepisu art. 32 ustawy wynika, że istotą decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną w sprawie świadczeń rodzinnych jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia okoliczności enumeratywne wymienionych w tym przepisie. Przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy decyzja weryfikująca jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, podobnie jak decyzja wydana w trybie art. 163 k.p.a.może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc) zwłaszcza, że skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz doktryna i ustawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2008 roku w sprawie I OSK 535/08). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i pism pełnomocnika skarżącej, takie postępowanie już zostało wszczęte. To tam właśnie przede wszystkim skarżąca winna kierować zarzuty dotyczące oceny, że świadczeniobiorczyni miała świadomość, iż pobiera świadczenie nienależne, uwagi dotyczące wadliwości informacji o obowiązkach uprawnionej związanych ze zmiana jej sytuacji dochodowej czy też braku współdziałania organów przyznających świadczenia o zbliżonym charakterze. Należy jednak zwrócić uwagę na nietrafną argumentacje SKO odnoszącą się do okoliczności, że wystarczające pouczenia były zawarte w decyzji przyznającej świadczenia, jak również we wniosku. W tej sprawie niewątpliwie już w dacie nabycia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na stan zdrowia – chorobę Alzheimera trudno w ogóle mówić o jakiejś świadomości po stronie W. K.–J. i możliwości podjęcia odpowiednich działań. W dniu 1 maja 2007r. była ona już osobą z tego powodu ubezwłasnowolnioną całkowicie, o czym świadczy chociażby postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt [...]. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że dla uznania, że świadczenie zostało nienależnie pobrane niezbędnym jest ustalenie, że osoba uprawniona miała tę świadomość już w dacie jego pobierania. Powyższe rozważania wskazują, że organ mógł jedynie rozważyć zastosowanie powołanych przepisów dla uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z mocą ex nunc bądź - ale również dla świadczeń przyszłych. Poza sporem pozostaje bowiem, że w świetle prawa nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Wynika to wprost z regulacji art. 16 ust.6 u.ś.r., który stanowi, ze prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ nie poczynił jednak wyczerpujących ustaleń. Z pisma ZUS z dnia 23 grudnia 2011r. wynika wprawdzie, że skarżąca "jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego przy świadczeniu od dnia 1 maja 2007r.", lecz brak jest odpowiednich decyzji wydanych przez organ rentowy, nie ustalono, że dodatek ten był wypłacany i w jakim okresie, kiedy skarżąca mogła powziąć wiadomość, że dodatek taki rzeczywiście jest wypłacany, czy nie była wstrzymana jego wypłata, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji uprawnienie to skarżącej w dalszym ciągu przysługiwało. Okoliczności te nie są bez znaczenia, zważywszy znaczny okres czasu, jaki upłynął pomiędzy dniem 1 kwietnia 2007r. a datą wydania zaskarżonej decyzji. Na organach obowiązek poczynienia nie budzących wątpliwości w tej kwestii. Chociaż bowiem opiekun prawny nie kwestionuje nabycia tego uprawnienia, nie wyjaśniono np. istnienia przesłanek wykluczających czy wstrzymujących wypłatę dodatku pielęgnacyjnego, zważywszy chociażby rodzaj schorzenia W. K. – J.. Stanowi to naruszenie zasad określonych w art. 7 i 77 §1 k.p.a. W sprawie tej zastrzeżenia wzbudza również określenie adresata decyzji o zmianie decyzji z dnia [...]. Stosownie do regulacji zawartej w art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej. Adresatem decyzji z dnia [...] winna być zatem W. K. – J., skoro to na rzecz W. K. – J. był przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Zresztą decyzja zmieniana także dotknięta jest tego rodzaju wadą, choć jeszcze wówczas W. K. – J. nie była osobą ubezwłasnowolnioną, a B. J. – P. działała z jej upoważnienia. Wniosek o przyznanie świadczenia podpisała W. K. – J.. W chwili obecnej niewątpliwie B. J. – P. jest opiekunem prawnym W. K. – J.. Jednakże to świadczeniobiorca jest jedynym adresatem decyzji. Okoliczność, że działa jego opiekun prawny, pełnomocnik, nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że adresatem decyzji, odbiorcą zasiłku pielęgnacyjnego jest ów świadczeniobiorca, nie zaś jego pełnomocnik czy opiekun prawny. Reasumując, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ bowiem wadliwie zinterpretował normy zawarte w art. 32 u.ś.r. oraz art. 163 k.p.a. uznając, że umożliwiają one wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji, na podstawie której skarżąca otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny, nie wyjaśnił też okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego ;postępowania wynikają wprost z wcześniejszych uwag. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.tp.