II SA/Łd 45/10

Dnia 7 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na A. P. obowiązek sporządzenia oceny technicznej prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu ścianki działowej na piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z., przy ul. A 3a i dostarczenia tej oceny organowi do dnia 11.grudnia 2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w sprawie niniejszej, wszczętej z wniosku J. J., będącej właścicielką sąsiedniej posesji, przeprowadzono oględziny w/w nieruchomości. W ich wyniku ustalono, że w okresie między sierpniem a grudniem 2008r. na parterze wspomnianego budynku mieszkalnego przeprowadzono prace, polegające na bieżącej konserwacji pomieszczeń. Zgodnie z oświadczeniem H. P., prace te skutkowały odtworzeniem tynków na korytarzu oraz odtworzeniem ścianki istniejącej wcześniej kotłowni z pustaków gazobetonowych o grubości 12 cm. Z kolei na piętrze tegoż budynku wykonano ściankę działową konstrukcji drewnianej z płyt OSB, która to ścianka został umiejscowiona w środkowej części korytarza. W ocenie organu I instancji, przeprowadzona analiza zgromadzonego materiału nie pozwoliła jednak na uznanie prawdziwości twierdzeń H. P., albowiem w przypadku wcześniejszego istnienia ścianki w stwierdzonym miejscu brak by było dostępu do pomieszczeń znajdujących się na piętrze od strony wschodniej. Mając to na uwadze organ uznał, iż ścianka nie została odtworzona, lecz powstała w trakcie prowadzonych robót. Potwierdziła to również J. J., która oświadczyła, iż w/w ścianki nigdy nie było a istniejąca została wykonana dopiero w kwietniu 2008r. Ze względu na fakt, iż nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów w przedmiocie wzniesienia w/w ścianki, konstrukcję tę uznano za samowolę budowlaną, w wyniku której doszło do przebudowy budynku, skutkującej zmianą jego parametrów użytkowych. Dodatkowo, jak ustalił organ I instancji, w trakcie prowadzonych prac zostały także wymienione okna od strony wschodniej oraz drzwi wejściowe od strony północnej, na co inwestor A. P. przedłożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu [...] bez sprzeciwu i zarejestrowane pod numerem [...]. Na powyższe postanowienie A. P. wniósł zażalenie, w którego treści wyjaśnił, iż odtworzona ścianka jest tylko małym fragmentem ściany zamykającej były przedpokój, który istniał co najmniej od 1965r. Nadto, zdaniem żalącego się, przedmiotowa ścianka posiada drzwi i nie uniemożliwia dostępu do pomieszczeń, znajdujących się na piętrze. W tej sytuacji A. P. wniósł o uchylenia przedmiotowego postanowienia i uznanie, iż prace związane z odtworzeniem ścianki posiadały przymiot legalności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła również J. J., wskazując, iż wymiana okien i drzwi od strony wschodniej i północnej budynku w istocie stanowiła przebudowę budynku bez stosownego zezwolenia. Otworów okiennych w ścianie wschodnie bowiem nie było, natomiast otwór drzwiowy został przezeń powiększony o koło 0,5 metra co spowodowało pęknięcie północnej ściany nośnej budynku. W konkluzji, J. J. wniosła o zobligowanie sąsiada do "uzyskania stosownych opinii ale także do jak najszybszego naprawienia szkód jakie spowodowały jego nieodpowiedzialne przebudowy." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. P. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż bezspornym z sprawie jest, że na piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ul. A 3a, A. P. postawił w kwietniu 2008r. ściankę działową, która zmienia parametry użytkowe budynku, co w konsekwencji stanowi przebudowę budynku w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wykonanie zaś robót budowlanych, polegających na przebudowie obiektu budowlanego nie znajduje się na zawartej w treści art. 29 ust. 2 w/w ustawy liście określającej, jakie roboty są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę W rezultacie montaż w/w ścianki wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego, co inwestor sam przyznał, nie posiadał. W tym kontekście bez znaczenia, zdaniem organu, jest czy ścianka ta istniała uprzednio w tym miejscu, jako zamykająca były przedpokój. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. P. wniósł o uchylenia zarówno postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zarzucając, iż wydający skarżone postanowienie organ drugiej instancji nie przedstawił merytorycznych argumentów za jego utrzymaniem, a cytowanych przepisów sam nie przestrzegał. W uzasadnieniu skargi A. P. wyjaśnił ponadto, że jego zażalenie z dnia 30.września 2009r. zostało potraktowane bardzo pobieżnie, w szczególności organ je rozpatrujący nie zadał sobie trudu dokonania analizy wydanego w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowienia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został nienależycie rozpatrzony. Podniósł, że wskazane postanowienie oparte było na nieprawdziwym oświadczeniu J. J. Nie wzięto natomiast pod uwagę zeznania złożonego przez skarżącego i jego świadków, tj. H. i W. P. Ścianka, jak twierdzi skarżący, od zawsze zamykała przedpokój, poprawiając funkcjonalność mieszkania w starym budownictwie. Ścianka poprawiała również bezpieczeństwo samego domu i jego mieszkańców. Zarzucił także, że organ I instancji prowadząc postępowanie nigdy nie miał zastrzeżeń do prawidłowości jej wykonania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji, zawartej w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 18.marca 2010r. skarżący szczegółowo przedstawił historię swego sporu z J. J. podnosząc, iż podejmowane z jej inicjatywy postępowania w organach nadzoru budowlanego, stanowią wyraz retorsji za podjęte przez niego działania, zmierzające do odzyskania własności nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Wskazał, że zmuszony był poczynić stosowne "remonty", które zmierzały do przywrócenia stanu poprzedniego budynku zmienionego bezprawnie przez J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej a w konsekwencji również normy prawa materialnego, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ma ono zatem charakter procesowy i dowodowy. Postanowienie organu II instancji, co wynika niespornie z akt administracyjnych sprawy niniejszej, zostało wydane na skutek rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia A. P. Organ ten uchylił się natomiast od rozpoznania zażalenia J. J., wniesionego, jak wynika z akt sprawy, w ustawowym terminie. Podnieść należy natomiast, iż po myśli art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Gdy chodzi o decyzje administracyjne, to środkiem prawnym, pozwalającym na wszczęcie postępowania odwoławczego jest odwołanie, a w przypadku postanowień – zażalenie. Zasada dwuinstancyjności wyraża się z jednej strony w uprawnieniu strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, a z drugiej – obowiązku organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej. Wykorzystanie obu instancji w postępowaniu nie jest jednak obligatoryjne i zależy od swobodnej decyzji strony postępowania. Jednocześnie do zainicjowania postępowania odwoławczego uprawniona jest wyłącznie strona lub uczestnik postępowania. Dodać przy tym trzeba, że wniesienie odwołania czy też zażaleń od rozstrzygnięcia organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Rozpoznanie ich odrębne czy też, jak w niniejszej sprawie, zupełne uchylenie się od rozpoznania jednego z wniesionych środków zaskarżenia, stanowi samoistną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego tak wydanego rozstrzygnięcia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5.listopada 2008r., sygn.akt II SA/Łd 709/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Zgodnie natomiast z treścią art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zauważyć wszakże należy, iż umiejscowienie powołanych w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu pierwszoinstancyjnym przepisów, stanowiących podstawę prawną ich wydania, w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, poświęcone kompetencjom właściwych organów administracji publicznej, pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany (architektoniczno-budowlany lub nadzoru budowlanego) żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.sierpnia 2008r., sygn.akt II OSK 954/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 493179). Innymi słowy - postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem prawidłowe określenie zakresu prowadzonego postępowania z odwołaniem się do materialno prawnych regulacji, wskazujących na potrzebę wydawania przez organy nadzoru budowlanego władczych rozstrzygnięć na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie natomiast, wątpliwości budzi zarówno uznanie przez organy wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, polegających na postawieniu ścianki działowej na piętrze budynku, położonego w Z. przy ul. A nr 3a za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (ogólne jedynie odwołanie się do definicyjnej "zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu mieszkalnego") jak i przedmiot zleconej oceny technicznej (w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż w kręgu zainteresowania organów nadzoru są roboty budowlane, polegające na budowie ścian na parterze i na piętrze budynku, nadto zaś wymiana – ewentualnie z powiększeniem okien i drzwi w ścianach wschodniej i północnej budynku). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy winien łącznie rozpoznać oba wniesione przez strony zażalenia, mając na uwadze zawarte powyżej wskazania co do potrzeby należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. m.o.