II SA/Łd 450/12

Dnia 9 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 roku sprawy ze skarg M. K. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy ustalił, iż postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia do czasu zakończenia postępowania wszczętego zawiadomieniem Z. K. i M. K., złożonym do Prokuratury Rejonowej w T., o popełnieniu przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego przez autora raportu o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia. Jak wskazał organ I instancji, zawiadomienie powyższe dotyczy fałszerstwa raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, a ustalenie przez właściwe organy, czy do niego doszło jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie organu I instancji zaskarżył inwestor podnosząc w zażaleniu w szczególności, że postępowanie karne, jak również podstawa jego wszczęcia nie może mieć wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Natomiast kwestia ewentualnego wykorzystania danych z innego raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nawet gdyby zostało to udowodnione, nie powoduje nieważności tego dokumentu. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia organ odwoławczy wymienionym na wstępie postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium stwierdziło, iż powołany przepis nakazuje organowi administracji publicznej zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W związku z powyższym w ocenie organu II instancji brak było podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyny podanej przez organ I instancji, bowiem postępowanie wszczęte zawiadomieniem złożonym do Prokuratury Rejonowej nie stanowi przeszkody prawnej - zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podniósł, że zarzuty, na które wskazano w ww. zawiadomieniu odnoszą się do ustaleń raportu, a w szczególności dotyczą nieścisłości, niejasności bądź braków raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U., nr 199, poz. 1227 ze zm, powoływana także jako ustawa) decyzja o środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z art. 80 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wynika zaś, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, biorąc pod uwagę m. in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności m. in. weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy). Braki w raporcie bądź zastrzeżenia co do jego treści są podstawą do żądania przez organ od inwestora (a w istocie od autora raportu) uzupełnienia informacji o planowanym przedsięwzięciu. Organ odwoławczy podkreślił także, iż obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia cały materiału dowodowego wynika z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Gdy zaś w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniósł M. K., którego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 450/12 oraz Z. K., którego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt 487/12. Obaj skarżący w uzasadnieniu swoich skargi podnieśli, iż w ich ocenie rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem raportu - głównego dowodu w toczącym się postępowaniu - stanowi zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem tego raportu może doprowadzić do sytuacji, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie zostanie wydana na podstawie dokumentu, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną. W związku z tym zasadne jest stwierdzenie iż w trakcie toczącego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na produkcji biokomponentów powstała sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji środowiskowej będzie możliwe dopiero po zbadaniu zgodności z prawem raportu. Zdaniem skarżących raportu nie można potraktować jako elementu stanu faktycznego. Skarżący podkreślili, iż raport byłby elementem stanu faktycznego w sytuacji gdyby strona kwestionowała zawarte tam treści bez kwestionowania znaczenia prawnego, natomiast w niniejszej sprawie skarżący kwestionują raport jako dokument o znaczeniu prawnym. Zdaniem skarżących bez określenia przez organy procesowe zgodności z prawem przedmiotowego raportu nikt nie jest w stanie podważyć jego treści. Do kompetencji wójta nie należy bowiem ocena prawna opinii biegłego. Nie może on również powołać opinii innego biegłego, gdyż raport na chwilę obecną jest dokumentem w znaczeniu procesowym. Wobec powyższego fakt toczącego się postępowania karnego przed organami prokuratury, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru prawnego raportu (czy jest to dokument czy też sfałszowany akt) nakłada na organ rozpoznający sprawę obowiązek zawieszenia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego, a następnie sądowego. Dopiero zakończenie sprawy karnej pozwoli na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie ww. przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć sprawę ze skargi M. K. (sygn. akt II SA/Łd 450/12) ze sprawą ze skargi Z. K. (sygn. akt II SA/Łd 487/12) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a.) W przeciwnym razie Sąd skargę oddala - art. 151 Pp.s.a. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałoby wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozstrzygającego kwestię procesową, jaką jest obligatoryjne zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z powołanego wyżej przepisu wynika, iż organ administracji obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również w tym uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Jeżeli natomiast organ prowadzący postępowanie administracyjne jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy (czy to w sposób pozytywny, czy negatywny) to oznacza, że związek przyczynowy nie występuje, a zastosowanie instytucji zawieszenia jest wówczas niedopuszczalne. Zagadnieniem wstępnym nie może być zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1559/07 oraz z dnia 13 maja 2005r., sygn. akt OSK 1607/04 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z kolei z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika zaś, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę m. in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności m. in. weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy). Z powyższego wynika, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym ze środków dowodowych i wchodzi w skład całego materiału dowodowego sprawy. Raport ma charakter dokumentu prywatnego inwestora i podlega regułom postępowania dowodowego w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a. Raportu nie można jednak utożsamiać z opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie może go zatem oceniać pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia. Co prawda organ nie może kontrolować raportu od strony merytorycznej, jednakże jeżeli wątpliwości co do rzetelności raportu są oczywiste, to organ powinien we własnym zakresie zakwestionować zgodność raportu ze stanem faktycznym. Z kolei zastrzeżenia do raportu, które dotyczą ustaleń faktycznych zobowiązują organ do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem przepisów K.p.a. odnoszących się zbierania i oceny materiału dowodowego. Wszelkie ustalenia faktyczne pozostają w gestii organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli organ poweźmie wobec raportu jakiekolwiek wątpliwości, to po pierwsze ma prawo wezwać stronę do jego uzupełnienia, po wtóre może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym powołać biegłego, do którego będą mieć zastosowanie przepisy K.p.a. Poza tym ma prawo wydać decyzję negatywną, jeżeli tylko uzna, iż na podstawie przedłożonego raportu nie ma możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wymaga to oczywiście od organu wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego ustalenia raportu zostały uznane przez organ za niewystarczalne, ale trzeba mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy każda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (zarówno pozytywna, jak i negatywna) wymaga uzasadnienia. Skoro zatem organ administracji miał w toku postępowania szereg możliwości zmierzających do wyjaśnienia określonych wątpliwości, a w konsekwencji mógł wydać decyzję (choćby negatywną) to oznacza, iż kwestia prejudycjalności nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z prejudycjalnością nie można bowiem utożsamiać wyłącznie okoliczności uniemożliwiających wydanie decyzji pozytywnej w sprawie. Sąd podziela również stanowisko zawarte w wyroku wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt II SA/Kr 66/97 (dostępne w CBOSA), zgodnie z którym prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie karnej samo przez się nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego przez prokuratora. Do rozstrzygnięcia, czy ktoś popełnił przestępstwo powołany jest sąd powszechny. Dopóki więc sprawa nie zostanie skierowana z aktem oskarżenia do sądu, a więc dopóki znajduje się jeszcze w gestii prokuratora, dopóty zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić. Bezspornym jest natomiast, iż w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji sprawa karna nie zawisła przed sądem powszechnym, natomiast samo zawiadomienie prokuratury o popełnieniu przestępstwa nie oznacza, że w sprawie będzie skierowany akt oskarżenia. W dniu wydawania postanowienia przez organ I instancji kwestia ta była na tyle niepewna, iż nie uzasadniała zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.