II SA/Łd 451/07

Dnia 2 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi Gminy-Miasta T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie postanowienia uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz Gminy - Miasta T. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów sadowych; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. obciążył Urząd Miasta w T. – Wydział Inwestycji i Nadzoru Właścicielskiego opłatą w wysokości 45,04 zł, wskazując sposób zapłaty, tytułem wydania postanowienia z dnia [...] uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w dzielnicy S. P. w T. Jako podstawę prawną decyzji organ sanitarny wskazał art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 roku w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193). W uzasadnieniu organ wskazał, iż wysokość opłaty ustalono w oparciu o bezpośrednie i pośrednie koszty ich wykonania stosownie do treści § 3, 4 i 5 wskazanego wyżej rozporządzenia, wynikające ze sporządzonej kalkulacji oraz zarządzenia Nr 10/04 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w T. z dnia 9 lipca 2004 roku w sprawie niezbędnego czasu pracy do wykonania czynności stanowiących podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia przy ustaleniu opłat za czynności wykonywane przez pracowników PSSE w T. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł Prezydent Miasta T., domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, iż zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowią podstawy uprawnienia do nałożenia opłaty za uzgodnienie decyzji jednostek samorządu terytorialnego wykonującemu ustawowe obowiązki związane z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako stronę postępowania organ odwoławczy wskazał Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ sanitarny II instancji wskazał, iż obowiązek pobrania opłaty wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przywołany przepis obciąża osobę zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązkiem uiszczenia opłaty z tytułu kosztów laboratoryjnych oraz innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Organ odwoławczy podkreślił, że katalog czynności należących do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 3 ww. ustawy, ma charakter otwarty, na co wskazuje zapis "w szczególności". Brak w art. 3 ww. ustawy zapisu o uzgodnieniu warunków realizacji, konieczności sporządzenia raportu i jego zakresu lub odstąpienia nie wyłącza tych czynności z zakresu obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych. Wynikają one bowiem z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Jako przykład takiej normy organ wskazał art. 57 przywołanej ustawy. Zdaniem organu uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w dzielnicy S. P. w T. należy do zakresu zapobiegawczego nadzoru higienicznego z racji tożsamości charakteru tego zadania z zadaniami wymienionymi w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta T., żądając jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...]. Strona skarżąca podniosła, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może stanowić podstawy do naliczania wysokości opłaty za uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem wnoszącego skargę zarówno z przywołanego rozporządzenia, jak i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wynika podstawa prawna pozwalająca obciążyć jednostkę samorządu terytorialnego wykonującą ustawowe obowiązki związane z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, a także z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.". Decyzja lub postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy - podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazanie motywów, które doprowadziły Sąd do powyższej oceny i rozstrzygnięcia poprzedzić należy rozważeniem zagadnienia zasadniczego w niniejszej sprawie, a mianowicie czy jednostka samorządu terytorialnego może zostać obciążona opłatą za wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w ramach nadzoru sanitarnego. Przedmiotowe zagadnienie zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), zwanej dalej: "ustawa o PIS", który został wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. W myśl przywołanego przepisu za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z cytowanego przepisu wynika, że podmiotem obowiązanym do poniesienia opłaty jest osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania higienicznych i zdrowotnych, na rzecz której organy sanitarne wykonały określone badania laboratoryjne lub inne czynności w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pod pojęciem osoby, należy - w ocenie Sądu - rozumieć zarówno osobę fizyczną, jak i osobę prawną ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 823/05 LEX nr 191279). Treść omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie dokonał żadnego rozróżnienia pomiędzy podmiotami obowiązanymi do uiszczenia opłaty. W szczególności zawarta w przedmiotowym przepisie norma prawna nie daje podstaw do twierdzenia, iż jednostki samorządu terytorialnego nie podlegają obowiązkowi uiszczenia opłaty – zostały z tego obowiązku zwolnione bądź, iż korzystają z jakichkolwiek innych preferencji w tym zakresie. Podniesiony w skardze zarzut, iż jednostka samorządu terytorialnego nie podlega reżimowi z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS nie znajduje zatem oparcia w treści tego przepisu. Z faktu, iż wójt, burmistrz bądź prezydent miasta jest jednym z organów właściwych w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań ( art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska – tekst jedn. Dz.U. z 2006r. nr 129, poz. 902 ze zm. ) nie można wyprowadzać wniosku, iż gmina, będąca inwestorem, nie ponosi opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zarzut ten wynika z mylnego utożsamiania prezydenta miasta, będącego organem gminy, z gminą – osobą prawną, która zamierza realizować określone przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, należy do zakresu zapobiegawczego nadzoru higienicznego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. dokonał właściwej interpretacji art. 3 ustawy o PIS, wskazując, iż katalog działań należących do nadzoru sanitarnego, zawarty w tym przepisie, nie ma charakteru wyczerpującego. Użycie w omawianym przepisie zwrotu "w szczególności" bez wątpienia wskazuje, iż w art. 3 ustawy o PIS wymieniono tylko przykładowe działania w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego. Do działań w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego będą zatem należały i inne czynności, o ile mają charakter i znaczenie prawne równorzędne do tych, wymienionych we wskazanym wyżej przepisie. Do takich czynności należy, w ocenie Sądu, uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, ujęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Reasumując, w ocenie Sądu, gmina - jako osoba prawna - może być obciążona za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegającego na dokonaniu uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Uchylając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd miał na uwadze, jak wskazano powyżej, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że decyzja organu I instancji z dnia 17 stycznia 2007r. w komparycji nie wskazuje podmiotu, który został obciążony wymierzoną przez organ opłatą, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 29 k.p.a. Z przepisów tych wynika, iż obligatoryjnym składnikiem decyzji jest prawidłowe oznaczenie strony lub stron. W rozpoznawanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. skierował wprawdzie w nagłówku decyzję do Urzędu Miasta w T. – Wydziału Inwestycji i Nadzoru Właścicielskiego, a organ odwoławczy - do Prezydenta Miasta T., ale jest to nieprawidłowe, gdyż to z treści samego rozstrzygnięcia powinno wynikać, jaki podmiot jest zobowiązany do uiszczenia opłaty. Decyzja winna być bowiem tak skonstruowana, by w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie było wątpliwości, na jakim podmiocie spoczywa nałożony obowiązek. Ponadto, w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Do żadnej z wymienionych w cytowanym przepisie kategorii podmiotów nie należy Urząd Miasta w T. – Wydział Inwestycji i Nadzoru Właścicielskiego, ani Prezydent Miasta T. Stroną niniejszego postępowania jest Miasto Gmina T. jako inwestor sieci kanalizacyjnej w dzielnicy S. P. w T., a w związku z tym podmiot prawa zobowiązany do zachowania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jako osoba prawna Miasto Gmina T. jest reprezentowana przez prezydenta, który jest organem gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), i kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ww. ustawy), przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ustawy). Organy sanitarne obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w ten sposób, iż wydane w sprawie decyzje nie zawierają właściwego uzasadnienia faktycznego w zakresie sposobu obliczenia orzeczonej opłaty. W ust. 4 art. 36 ustawy o PIS zawarto delegację adresowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia, by w drodze rozporządzenia określił sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w ust. 1-3a, z uwzględnieniem kosztów ich wykonania. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 roku rozporządzenie w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. nr 20, poz. 193 ). Z § 2 wymienionego rozporządzenia wynika, że wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. W § 3 i 4 wymieniono szczegółowo elementy które składają się na koszty bezpośrednie i pośrednie, zaś w § 5 wskazano, że opłata za wykonanie określonej czynności to suma kosztów bezpośrednich i pośrednich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano tych elementów. W decyzjach organów obu instancji przywołano powyższe rozporządzenie jako podstawę wyliczenia opłaty, jednakże nie przedstawiono szczegółowego sposobu i danych stanowiących podstawę wyliczenia opłaty. Powyższe stanowi naruszenie obowiązku przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego umożliwiającego stronie postępowania i Sądowi kontrolę prawidłowości wyliczenia orzeczonej kwoty. Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument w postaci wniosku o wystawienie rachunku, jednakże jego treść nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie elementy kosztów bezpośrednich i pośrednich organy wzięły pod uwagę przy obliczaniu opłaty. Treść tego dokumentu sugeruje, że jedynym elementem kosztów był czas pracy pracownika przygotowującego uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, przy czym z dokumentu nie wynika już, na jakiej podstawie przyjęto, iż wykonanie tej czynności trwało 2 godziny. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...]. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.