II SA/Łd 460/09

Dnia 17 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...], położonej w Ł. przy ul. J. 18. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta Ł., postanowieniem z dnia [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji o wykazanie, że nadbudowa w granicy z działką sąsiednią nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz nie wpłynie ujemnie na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, a także, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub wyeliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane oraz określenie warunków ochrony przeciwpożarowej. W odpowiedzi inwestor złożył wyjaśnienia i uzasadnienie przyjętych w projekcie rozwiązań. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na przedmiotowej nieruchomości. Od wskazanej decyzji odwołanie wniosła M. R., właścicielka nieruchomości sąsiedniej, podkreślając, że nie zgadza się na planowaną budowę. Wskazała, iż docieplenie styropianowe domu przekracza granice nieruchomości inwestora o 10 cm. Dodała także, że decyzja organu I instancji nie uwzględnia występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Planowana inwestycja spowoduje ponadto zacienienie jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził, że nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania zgody sąsiada na taką budowę, jeżeli w sposób niebudzący wątpliwości i nie naruszając przepisów zostanie wykazane, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Na wezwanie organu inwestor przedłożył wyjaśnienie, iż projektowana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a obiekt będzie w całości budynkiem o funkcji mieszkalnej. Nadbudowa nie ograniczy także dostępu światła do budynku mieszkalnego skarżącej. Dodatkowo ściana budynku nadbudowywanego w granicy spełnia wymagania ściany oddzielenia pożarowego. Organ odwoławczy podkreślił również, że inwestor uzyskał zgodę Prezydenta Miasta Ł. na odstępstwo od przepisów budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji podniósł, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zostały zatem spełnione przesłanki do uznania, iż obiekt spełnia wymagania szczególne dotyczące projektowania i budowania obiektów budowlanych zawarte w art. 5 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, która to zasada podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z ustaw. Prowadzący postępowanie organ powinien wyważyć interesy skonfliktowanych stron postępowania, pamiętając o ich równości wobec prawa. Wyważenie interesów następuje w oparciu o przepisy prawa. Wojewoda podniósł, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczą uprawnienia inwestora, szczególnie w sytuacji, gdy wykaże on, że zabudowa w granicy nie zakłóci korzystania ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych z nieruchomości sąsiedniej. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż inwestor przekroczył granicę nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że z kopii aktualnej mapy do celów projektowych, na której wykonany został projekt zagospodarowania, wynika, że projektowana nadbudowa wykonana zostanie w granicy działki. Natomiast bez znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy jest kwestia przekroczenia granicy przy realizacji istniejącego budynku, ponieważ są to kwestie o charakterze cywilnym, pozostające poza obszarem kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro zatem inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, załączając kompletny projekt budowlany, wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. R., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, a użyte w niej argumenty nie przekonały jej do planowanej inwestycji. Podtrzymała argumenty podnoszone we wcześniejszym odwołaniu oraz w całym postępowaniu administracyjnym. Dodała, że po nadbudowie domu na sąsiedniej działce w jej ogrodzie będzie dużo mniej światła. Po godzinie 14 będzie cień, rzucany przez dużo wyższy budynek sąsiadów. Zakłóci to korzystanie z jej nieruchomości, co uznała za naruszenie zasad współżycia społecznego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na nieruchomości przy ul. J. 18 w Ł. W myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2006 Nr 156 poz. 1118 zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Stosownie zaś do ust. 4 ww. artykułu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Z kolei art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: 1) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (...), 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując zgromadzone w sprawie akta administracyjne Sąd doszedł do przekonania, że wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, zostały spełnione. Sąd w składzie niniejszym nie dopatrzył się także uchybień w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, który spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego wymaga art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 34 ust. 3 ww. ustawy. Tak więc zdaniem Sądu, po wnikliwej analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów, złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na nadbudowę uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno–budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z tych przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Braków takich Sąd w składzie niniejszym nie dostrzegł. Inwestor spełnił bowiem wymagania przewidziane przez przepisy, w tym techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), złożył projekt w czterech egzemplarzach, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, jak też z decyzją o warunkach zabudowy. Nie sposób również mieć zastrzeżenia do przebiegu postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany. Warto także odnotować, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego, co upoważniało go do nadbudowy budynku usytuowanego w granicy z działką skarżącej. Wskazany przepis pozwala na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (w tym wypadku na budowę w granicy z działką sąsiednią) w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Za taki zaś należy uznać sytuację, w której inwestor – pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007/6/134). W ocenie Sądu sytuacja taka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, inwestor wykazał bowiem, iż ów szczególny przypadek miał miejsce a to z uwagi na wymiary działki i fakt, iż planowany do rozbudowy budynek już jest usytuowany w granicy. Zaprezentowane w skardze argumenty skarżącej sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania przez nią planowanej inwestycji, bowiem zepsuje to w jej ocenie harmonijny dla niej obecnie sposób użytkowania jej działki. Skarżąca uważa, że jest to pogwałcenie zasad współżycia społecznego, a zaskarżona decyzja nie uwzględnia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Tymczasem w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właścicielki sąsiedniej nieruchomości, jednakże w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., IV SA 3483/02, niepubl.). Skoro zaś wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich, nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich. Również podnoszone przez skarżącą kwestie ograniczenia korzystania z jej nieruchomości nie mogą w zaistniałej sytuacji spowodować uwzględnienia skargi. Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. W razie konfliktów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, optymalne korzystanie z ich praw z reguły wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 436/07, niepubl.). Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tymczasem skarżąca podnosi konsekwentnie, że ograniczony zostanie dostęp światła nie do pomieszczeń, a na część jej działki. Ponadto organ architektoniczno-budowlany zobowiązał inwestora do wykazania, że inwestycja nie naruszy interesów skarżącej. Upoważniony przez inwestora projektant obowiązek wykonał, wykazując przy tym, że projektowana inwestycja nie ograniczy dostępu światła do budynku mieszkalnego skarżącej, co znalazło potwierdzenie w załączonym do akt schemacie. Z analizy wykresu cienia rzucanego przez projektowany budynek na działkę skarżącej wynika, iż projektowany budynek nie spowoduje pogorszenia nasłonecznienia żadnych pomieszczeń znajdujących się w budynku na jej działce, bowiem cień rzucany przez projektowany budynek nie obejmuje zarysu tegoż budynku. Nie dojdzie zatem do ograniczenia dopływu światła dziennego do istniejących pomieszczeń w budynku skarżącej. Na koniec niniejszych rozważań wskazać także należy, że zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego jest zupełnie bezprzedmiotowy w sytuacji, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa budowlanego, nie zawierają odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Organy orzekające w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę są limitowane wyłącznie kryteriami i warunkami ściśle określonymi w przepisach Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r., IV SA 1826/00, niepubl.). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. A.D.