II SA/Łd 460/21

Dnia 21 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu R. Z., J.Z., P. D., J. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości udziału oddala sprzeciw. dc Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalającą odszkodowanie za zmniejszenie wartości udziału i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 29 listopada 2016 r. R.Z., J. Z., P.D. i J.D., reprezentowani przez radcę prawnego J. P., wystąpili, na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o odszkodowanie za wywłaszczenie decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. Ś. w Ł. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...], pod budowę linii 110 kV relacji R.-R.-D., nieruchomości oznaczonej jako działki nr 253 i nr 254, położone w Ł. przy ul. A 32, w obrębie [...], objętej zbiorem dokumentów [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawców odszkodowania w łącznej wysokości 69 600 zł za szkodę w postaci zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał A SA Oddział Ł. do wypłaty odszkodowania. Rozpatrując odwołanie złożone przez A SA Oddział Ł., reprezentowaną przez radcę prawnego A. T., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu i przyznaniu na rzecz R. i J. małż. Z. odszkodowania w kwocie 43 900 zł za szkodę w postaci zmniejszenia wartości udziału wynoszącego 1/2 we współwłasności przedmiotowej nieruchomości (pkt 1 i 2), a do wypłaty odszkodowania zobowiązał A S.A. Oddział Ł. (pkt 4) oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.D. i P.D. (pkt 3). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J.D. i P.D., reprezentowani przez radcę prawnego J.P. oraz A SA Oddział Ł., reprezentowana przez K.P. J.D. i P.D., reprezentowani przez radcę prawnego J.P., złożyli odwołanie zaskarżając punkt 3 decyzji i wnosząc o zmianę decyzji poprzez przyznanie odszkodowania również na ich rzecz, zgodnie z opinią rzeczoznawcy. A SA Oddział Ł., reprezentowana przez K.P., złożyła odwołanie zaskarżając decyzję w zakresie punktów 1, 2 i 4. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na jego wynik, tj.: naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez błędną ocenę prawidłowości i przydatności opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego do ustalenia wysokości odszkodowania oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji wynikające z braku odniesienia się przez organ do podniesionych przez stronę zarzutów co do operatu szacunkowego, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 128 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyznanie nieodpowiedniego, zawyżonego odszkodowania za wywłaszczenie, wnosząc z przedstawionych względów o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł.Ś. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu Ł. Miasto na przeprowadzenie linii 110 kV R.-R.-D. przez szereg nieruchomości w pasie operacyjnym o szerokości 16 m. Linię poprowadzono przez działkę nr 253 stanowiącą własność S.D. i przez działkę nr 254 stanowiącą własność J.Z. Tytuł do nieruchomości przysługiwał J. i R. małż. Z. oraz S. i Z. małż. G.. W dniu 21 grudnia 1964 r. umową przeniesienia współwłasności nieruchomości J. i R. małż. Z. nabyli połowę nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 32, składającej się z placu o obszarze 521 m2. Nabycia powyższego dokonali do wspólności ustawowej małżeńskiej. S. i Z. G. sprzedali w dniu 8 czerwca 1970 r. należący do nich udział wynoszący połowę opisanej nieruchomości na rzecz S. i A. małż. D., którzy nabycia dokonali za fundusze objęte wspólnością ustawową. Spadek po A. D. nabyli: S., L., J. i Z.D., a spadek po S. D.: L., J. i Z. D.. Spadek po Z. D. nabyła M. D. Następnie M. D. zbyła, a L.D. darował udział w przedmiotowej nieruchomości na rzecz P.D.. Wojewoda dodał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Ł. Ś. z dnia [...] sierpnia 1976 r. wydana została na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność dokonania określonych czynności niezbędnych dla ustalenia odszkodowania, które zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy wypłacone zostanie przez inwestora na podstawie wzajemnego porozumienia stron, a w przypadku sporu, co do wysokości ustalonego odszkodowania decyzję wyda Naczelnik Dzielnicy Ł. Ś. Wojewoda wskazał ponadto, że aktualnie zagadnienie ustalenia odszkodowania z tytułu poprowadzenia na nieruchomości urządzeń przesyłowych na skutek wykonania decyzji administracyjnej o ograniczeniu prawa własności (art. 124) reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), powoływana dalej jako: "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy stanów faktycznych pozbawienia prawa do nieruchomości powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Wojewoda powołał uchwałę podjętą przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 1/20, z dnia 22 lutego 2021 r., zgodnie z którą odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art.35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale stanął jednocześnie na stanowisku, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pozycja prawna aktualnych właścicieli nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, jest bowiem zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej). Jeżeli doszło do zbycia nieruchomości po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym wart. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Wojewoda podkreślił, że powołana uchwała została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako uchwała abstrakcyjna wyjaśniająca ma charakter ogólnie wiążący, co oznacza, że wiąże we wszystkich sprawach (w takim samym stanie faktycznym i prawnym). Moc tych uchwał wynika wprost z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który obliguje składy sądów administracyjnych do podjęcia określonego trybu postępowania w przypadku zamiaru odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale. Wojewoda stwierdził, że jakkolwiek moc wiążąca uchwał (abstrakcyjnych, jak i konkretnych) odnosi się wyłącznie do składów orzekających sądów administracyjnych, to przez pryzmat stosowanych w konkretnych sprawach przepisów art. 153 lub art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże występujące w nich organy administracji publicznej, a w przypadku art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także występujące w sprawie pozostałe strony postępowania. Wobec tego w okolicznościach sprawy zachodzi sytuacja, gdy organ administracji publicznej jest związany podjętą uchwałą siedmiu sędziów. Wojewoda stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien odnieść się do zagadnienia, czy w świetle uchwały NSA, sygn. akt I OPS 1/20, odszkodowanie jest należne na rzecz J. D. i P.D. i za jakie udziały we współwłasności nieruchomości, mając na uwadze, że P.D. występuje jako nabywca udziałów w prawie, przy czym M. D. w dniu 15 czerwca 2016 r., a L. D. w dniu 19 października 2016 r., będący spadkobiercami ówczesnych współwłaścicieli gruntu, dokonali na rzecz P. D. cesji wszelkich roszczeń związanych z prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji przyjął za dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że z art. 130 ust. 1 u.g.n. wynika obowiązek oszacowania wartości przedmiotowego gruntu według jego cech w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. 30 sierpnia 1976 r. Wyceniając wartość gruntu powinny być uwzględnione jedynie cechy charakteryzujące nieruchomość według powyższego stanu, w tym między innymi lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, przeznaczenie, czy stan zabudowy. W operacie szacunkowym z dnia 9 marca 2020 r., zgodnie z zapisem na str. 15, punkt 3.2. biegła przyjęła niewłaściwy stan nieruchomości nie na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ale na dzień gdy decyzja uprawomocniła się. Wartość gruntu biegła oszacowała według przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mającego wynikać z obowiązującego wówczas ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. na okres do 1990 r. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia 27 czerwca 1972r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 20 września 1972 r. Nr [...], poz. 134). Istotnym jest jednak, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Ł. Ś. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. o zezwoleniu na przeprowadzenie linii 110 kV R. – R. – D. została wydana, jak podano w uzasadnieniu, zgodnie z planami geodezyjnymi i decyzją nr [...] wydaną przez Urząd Dzielnicowy Ł.-Ś. Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Zespół Nadzoru Urbanistyczno - Budowlanego nr [...] - gm. [...]. Stosownie do decyzji [...] z dnia [...] maja 1975 r. zatwierdzony został plan realizacyjny inwestycji. Wojewoda podkreślił, że szacując wartość gruntu w oparciu wyłącznie o przeznaczenie ustalone na podstawie planu biegła pominęła zapisy decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości dotyczące zgodności powyższej decyzji z decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1975 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu trasy linii 110 kV. Powyższe dane są, zdaniem Wojewody, istotne przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości według stanu z dnia 30 sierpnia 1976 r. i powinny być uwzględnione w opinii z wartości gruntu, w celu doboru nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia. Oszacowanie w operacie szacunkowym z dnia 9 marca 2020 r. wartości gruntu w oparciu o przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe jednorodzinne z pominięciem istniejącego planu realizacyjnego przewidującego poprowadzenie na spornej nieruchomości linii elektroenergetycznej stanowi naruszenie przepisów u.g.n., w tym art. 130 ust. 1 i 154. Niezbadanie i nieuwzględnienie przeznaczenia wynikającego z decyzji nr [...] jest zasadniczym argumentem przemawiającym za koniecznością odrzucenia opinii jako dowodu w sprawie. Dobór nieruchomości podobnych dokonany został bowiem w oparciu o wybiórczo, a zatem nieprawidłowo, ustalone przeznaczenie gruntu. Co równie ważne, na etapie postępowania drugoinstancyjnego Wojewoda powziął wątpliwość, czy faktycznie zgodnie z planem z dnia 27 czerwca 1972 r. sporna nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jak podała biegła. Nałożenie aktualnych granic działek na rysunek planu prowadzi do wniosku, że nieruchomość leżała na terenach oznaczonych symbolem ZP - tereny zieleńców i parków. Ponadto, legenda planu nie przewiduje terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak zapisała biegła w operacie szacunkowym, Występują natomiast tereny mieszkalnictwa o niskiej i wysokiej intensywności. Zdaniem Wojewody, w ponownym postępowaniu organ powinien zatem ustalić przeznaczenie nieruchomości wynikające z ww. planu. Uzasadnionym będzie też włączenie do akt tekstu planu mogącego zawierać rozszerzenie pojęć, jakimi posłużono się na rysunku. Dokonując dalszej analizy operatu szacunkowego Wojewoda stwierdził dodatkowo, że określając wartość nieruchomości w punkcie 3.2.4. biegła ustaliła 8 cech rynkowych mających wpływ na wartość, pomijając jednak cechę - "stan prawny", która może mieć wpływ na wartość. Nieruchomość stanowiła bowiem współwłasność dwóch odrębnych wspólności ustawowych majątkowych małżeńskich. Przyjęte do porównań transakcje charakteryzują się natomiast stanem prawnym określonym jako własność. Brak w operacie wyjaśnień, na ile opisane różnice mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Określając obniżenie wartość nieruchomość w punkcie 3.4. operatu biegła powołała Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny "Określanie wartości służebności przesyłu wynagrodzenia za jej ustanowienie oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych" (str. 22). Jednakże Wojewoda podniósł, że z punktu 2.1 podpunktu 2 standardu wynika wprost, że nie może być stosowany w przypadku określania zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem w opinii Wojewody, również z tego względu operat jest wadliwy. Co więcej, Wojewoda zauważył, że ustawodawca nie przewidział w przepisie odszkodowania z tytułu obniżenia walorów estetycznych ani czynników o charakterze emocjonalnym, na co błędnie wskazała biegła określając wartość. Tymczasem obniżenie wartości nieruchomości mogło nastąpić jedynie w sferze oddziaływania urządzenia wynikającej z decyzji o ograniczeniu (pas o szerokości 16 m). Obliczenia przez biegłą pasa 162,70 m2 poza tą sferą nie znajdują uzasadnienia, tak samo jak uwzględnienie czynników emocjonalnych i estetycznych w granicach sfery (tabela na str. 23, ocena 10 - duży wpływ, w skali od 0 - 10). Zdaniem Wojewody, niejasne są ponadto w kontekście punktów 1-4 § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny ustalone przez biegłą w tabeli na str. 23 opinii czynniki oddziaływania, co pozwala stwierdzić, że rozmijają się z dyspozycją przepisu. W punkcie 1. ustawodawca wskazał na zmianę warunków korzystania z nieruchomości, biegła natomiast przyjęła czynnik związany z utrudnieniami w funkcjonowaniu istniejącej zabudowy bez wyjaśnienia rozumienia tego pojęcia w realiach sprawy, jak również bez odniesienia się, czy po wybudowaniu linii nastąpiły zmiany w warunkach korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Ponadto, trudności powstają też w przypadku próby przypisania do jednego z punktów omawianego przepisu czynnika "wpływ ograniczeń na możliwości realizacji nowej zabudowy". Biegła ocenę tego czynnika określiła na podstawie opisanego w operacie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, choć jak wykazano, przeznaczenie takie nie zostało jak dotąd udokumentowane. Biegła nie uwzględniła także, że czynnik ten może być wynikiem nie tyle faktu poprowadzenia linii, co wcześniejszego zatwierdzenia planu realizacyjnego, a ten fakt nie będzie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalanego w niniejszym postępowaniu. Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu odszkodowawczym z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie uwzględnia się zmian wywołanych innymi czynnikami, aniżeli ograniczenie wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, w tym nie uwzględnia się wcześniejszych zmian planistycznych. Z powyższych względów Wojewoda uznał operat szacunkowy z dnia 9 marca 2020 r. za niespełniający wymogów określonych przepisami prawa i niemogący posłużyć jako podstawa ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Jego zdaniem, operat należy uznać za sporządzony w sposób nierzetelny, naruszający przepisy prawa, co powoduje, że nie może on stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Skoro operat jest wadliwy i nie mógł posłużyć za dowód na określenie wysokości należnego odszkodowania, organ odwoławczy nie rozważał uzyskania od biegłego potwierdzenia jego aktualności. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność sporządzenia na nowo w ponownym postępowaniu wyjaśniającym opinii z wartości nieruchomości i dokonanie jej oceny na podstawie art. 80 K.p.a. przez organ I instancji, której w omawianym przypadku organ zaniechał. Organ I instancji w istocie nie dokonał oceny omawianego operatu szacunkowego z dnia 9 marca 2020 r., do czego był zobowiązany zgodnie z przepisami art. 80 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. W szczególności, ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy powinien być sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Proces ten podlega zaś kontroli organów rozstrzygających sprawę. To na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 77 i 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi złożyli R. Z., J.Z., P. D. i J.D., reprezentowani przez r.pr. J. P., wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżących, zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, a co najmniej braki w jego zakresie były na tyle nieznaczne, że niezbędne czynności powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem II instancji. Zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 par 2 K.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących podniósł, że sprawa trwa już cztery i pół roku. Przewlekające się postępowanie, jak i niesłuszną decyzję Wojewody, wnioskodawcy odebrali jako niesprawiedliwą i sprzeczną z Konstytucją RP próbę pozbawienia ich możliwości uzyskania odszkodowania poprzez wydłużanie postępowania tak długo, aż nie będzie go komu zapłacić. R. i J. Z. są w podeszłym wieku, podobnie jak w tej chwili już J. D. i w przypadku kolejnego powrotu sprawy do organu l instancji mogą nie dożyć zakończenia sprawy. W ocenie skarżących decyzja Starosty w zakresie wysokości odszkodowania i operat, na której ją oparto, były prawidłowe, nie doszło do jakichkolwiek uchybień procedury administracyjnej. Z ostrożności wskazano, że jakiekolwiek uzupełnienie materiału dowodowego mogło bez naruszenia niczyich praw lub interesów odbyć się przed organem II instancji. Skoro bowiem opinia została w sprawie przeprowadzona (w istocie przeprowadzono dowód z dwóch różnych opinii biegłych). Zdaniem skarżących, ustalenia dotyczące osób uprawnionych do odszkodowania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprzeciwu. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniami decyzji Starosty w tym zakresie (co do roszczeń J. i P. D.), ale kluczowe w zakresie sprzeciwu ich zdaniem jest tylko to, że bez względu na rozstrzygnięcie tej kwestii wszelkie niezbędne dowody mogły zostać przeprowadzone w postępowaniu w II instancji. Stąd organ II instancji powinien po rozważaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy albo podtrzymać decyzję Starosty w tym zakresie albo uzupełnić operat, jeśli uważał, że jest to konieczne i wydać decyzję ustalająca odszkodowanie. W opinii skarżących w przywołanej uchwale NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, nie ma mowy o tym, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie może cesją darować praw innej osobie oraz że tak darowanych roszczeń nie może dochodzić osoba, która otrzymała je od osoby wywłaszczonej lub spadkobiercy osoby wywłaszczonej. Strona podkreśliła, że R. i J. Z. byli współwłaścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji w dniu [...] sierpnia 1976 r. J.D. jest spadkobiercą A. i S. D., którzy byli właścicielami działki w dacie wydania decyzji. Zdaniem skarżących decyzja Starosty jest błędna w kontekście uchwały, ale opinia biegłego w sprawie pozwala na ustalenia tego udziału w odszkodowaniu. P. D. nabył prawa do tych konkretnych roszczeń na podstawie cesji praw otrzymanej od M.D., która jest spadkobierczynią A. i S. D. (oraz Z. D.) oraz na podstawie cesji praw od L. D., który jest również spadkobiercą A. i S. D. Opinia biegłego w sprawie również pozwala na ustalenia tego udziału w odszkodowaniu. W związku z tym wszystkim wnioskodawcom należy się sporne roszczenie, bo żaden z nich nie dochodzi praw jako nabywca nieruchomości po dacie wydania decyzji. Odnosząc się do dokonanej przez Wojewodę [...] oceny operatu szacunkowego pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że pierwszy operat w sprawie z dnia 10 stycznia 2018r. sporządził rzeczoznawca J. D. Biegły wyliczył roszczenie na kwotę 69 600 zł, a Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz małż. R. i J. Z. w wysokości 34 800 zł, na rzecz J. D. w wysokości 11 600 zł i P. D. w wysokości 23 200zł. Skarżący zakwestionowali informacje podane przez uczestnika postępowania co do pasów eksploatacyjnych dla linii 110 kV. Powołali się na pisma, które ich zdaniem, świadczą o tym, iż faktyczne potrzeby przedsiębiorstwa przesyłowego w kontekście eksploatacji linii są rażąco większe niż deklarowane (celem zaniżenie odszkodowania). Wskazali, że pas eksploatacyjny nie jest pasem, w którym doszło do obniżenia wartości nieruchomości. Skarżący zgodzili się w tym zakresie z biegłym, który uznał pas o szerokości 15 m od skrajnego przewodu linii 110 kV, jako właściwy do zastosowania w sprawie. Obszar ten wynika ponadto z § 47 Rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 marca 1972 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót budowlano-montażowych i rozbiórkowych (obowiązującego w dacie wydania decyzji). Skarżący podnieśli, że opis działki i zabudowań, jakie znajdują się na działce na dzień 21 grudnia 1964 r., tj. dwa parterowe murowane budynki mieszkalne, znajduje się w § 1 Umowy przeniesienia współwłasności nieruchomości z dnia 21 grudnia 1964r. Uzupełniająco lokalizacja nieruchomości, jej kształt i zagospodarowanie wynika z załączonych map i projektu podziału współwłasności. Skarżący przypomnieli, że w uzupełnieniu materiału dowodowego wnioskodawcy załączyli: 1) opinię biegłego energetyka J. Z. z dnia 14 lutego 2017r., 2) pisma [...] z 29 lutego 2016r. Wskazali, że w dacie wydania decyzji w dniu [...] sierpnia 1976r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 marca 1972r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót budowlano-montażowych i rozbiórkowych (Dz.U. 1972 nr 13 poz. 93), które powinno mieć zastosowanie w zakresie ustalania pasa obciążenia nieruchomości. W ocenie wnioskodawców, dla przedmiotowej linii 110 kV występuje strefa ochronna związana z zagrożeniem ze strony linii i występuje zakaz budowy, rozbudowy i przebudowy o szerokości po 15 m od skrajnego przewodu linii, czego dowodem jest opinia biegłego energetyka J.Z. sporządzona w sprawie sygn. akt [...] dla Sądu Rejonowego dla Ł.-W. [...] Wydział Cywilny dla tej samej linii 110 kV, co linia na działce wnioskodawcy. W związku z tym pas wskazany w treści decyzji z dnia 30 sierpnia 1976r. o szerokości 16 m był wyłącznie pasem operacyjnym wskazanym jako pas, w którym mogło dojść do zajęcia działki wnioskodawców w czasie budowy linii 110 kV, ale nie jest pasem, w którym doszło do pełnego obniżenia wartości gruntu, obciążenia prawa własności i jego ograniczenia w związku z lokalizacją i budową przedmiotowych urządzeń przesyłowych. Jednocześnie skarżący przypomnieli, że kolejny rzeczoznawca majątkowy E. K. wyliczyła roszczenie w operacie z dnia 10 marca 2020r. na kwotę 60 000 zł (tylko nieco mniejsze od kwoty wyliczonej przez rzeczoznawcę J. D.), przyjmując do wyliczeń pas o szerokości 16 m, ale biegła skorygowała swoją opinię i w opinii uzupełniającej wyliczyła już łączną kwotę w wysokości 87 800 zł również w pasie o szer. 16 m. Według skarżących, jeśli Wojewoda uznał pas o szerokości 16m za właściwy w sprawie i wobec tego należy jedynie sprawdzić, czy wycena biegłej E.K. jest aktualna, to powinien zwrócić się do biegłej zapytaniem o aktualność tych wyliczeń, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Podobnie jest z wątpliwościami co do przeznaczenia działki – Wojewoda mógł je rozstrzygnąć samodzielnie. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – powołanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "K.p.a.", uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartość udziału i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art.64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić przy tym należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] r., nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego w sposób pełny i niebudzący wątpliwości, co świadczy o tym, iż rozpoznanie sprawy przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem reguł postępowania wyjaśniającego określonych przepisami K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że realizacja powyższego obowiązku przez organ I instancji w pierwszej kolejności wymaga sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz prawidłowego określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W pierwszej bowiem kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. W myśl zaś § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia przez stan zagospodarowania w przypadku nieruchomości zabudowanej rozumie się przeznaczenie i sposób wykorzystywania obiektów budowlanych oraz ich stan techniczny, a także cechy tych obiektów, a w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie względem linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Natomiast stosownie do § 43 ust. 3 przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości; zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 powołanej ustawy, określa się po wystąpieniu szkody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (§ 43 ust. 4). Rzeczoznawca przy określeniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których stanowi art. 128 ust. 4 u.g.n., powinien uwzględnić daty wskazane § 43 ww. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zakwestionował operat szacunkowy w zakresie dotyczącym: - przyjęcia niewłaściwego stanu nieruchomości na dzień uprawomocnienia się decyzji, zamiast na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; - ustalenia przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - pominięcia przy określeniu wartości nieruchomości cechy "stan prawny", - błędnego zastosowania Krajowego Standardu Wyceny Specjalistycznego KSWS do określenia zmniejszenia wartości nieruchomości określanej na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., - uwzględnienia w szacowaniu wartości nieruchomości obniżenia walorów estetycznych czy czynników o charakterze emocjonalnym, które nie są przewidziane przepisami prawa, - ustalenie czynników oddziaływania w sposób nie odpowiadający pkt 1-4 § 43 powołanego wyżej rozporządzenia. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko Wojewody [...], wedle którego powyższe wady operatu powodują konieczność sporządzenia nowego operatu w sprawie, co z kolei uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji wywiedzionej w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, nie mógł tym samym uzupełnić materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o art. 136 K.p.a., a zatem zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że organ II instancji zasadnie zwrócił również uwagę, iż nie został prawidłowo ustalony krąg osób posiadających legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie. W tym kontekście zauważyć należy, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z 1958 r.) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art.124 ust. 1 u.g.n. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej) - zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 740/19 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpili R. Z. i J.Z. – jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, P.D. - jako nabywca i obdarowany udziałem w przedmiotowej nieruchomości oraz J. D. – jako spadkobierca A. i S. D. - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Sąd podziela w tym miejscu wątpliwości Wojewody [...] co do legitymacji P. D. do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie na tle uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. Choć w istocie w uchwale tej Sąd nie odniósł się do zagadnienia cesji roszczeń z tytułu odszkodowania, to w niniejszej sprawie przed dokonaniem cesji spadkobiercy współwłaścicieli nieruchomości tj. M. D. i L. D., dokonali sprzedaży i darowizny swoich udziałów w nieruchomości na rzecz P. D. Tymczasem zgodnie z podjętą uchwałą "odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Wojewoda [...] prawidłowo zatem stwierdził, że organ I instancji powinien ponownie zweryfikować, czy wnioskodawca P. D. posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii, a także stwierdzone naruszenia przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stanowiły wystarczającą podstawę do uznania zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., uprawniających organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc