II SA/Łd 464/10

Dnia 14 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi L. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W dniu 15 marca 2007r. na skutek pisma T. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości W. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że na terenie nieruchomości nr [...] należącej do L. W. i A. W., w granicy z działką nr [...], której właścicielami są T. M. i S. M., znajduje się ogrodzenie wykonane w całości z elementów betonowych prefabrykowanych, tj. słupów betonowych osadzonych w stopie fundamentowej oraz 4 płyt osadzonych na słupach. Z protokołu oględzin wynika, że ogrodzenie na długości 10,20m uległo zawaleniu na stronę działki nr [...]. Część ogrodzenia jest przechylona na stronę działki nr [...], 3 słupy są pęknięte, a niezawalona część ogrodzenia nie jest pionowa. L. W. oświadczyła, że wody opadowe, spływające z tunelu foliowego istniejącego na działce sąsiedniej, podmyły grunt, na którym stoi ogrodzenie i wniosła przeprowadzenie "pomiaru wód opadowych tunelu foliowego". W oparciu o powyższe ustalenia stanu faktycznego organ I instancji wydał decyzję Nr [...], którą nakazał L. W. i A. W. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia z uwagi na fakt, iż zostało ono zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast brak decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i brak aktualnego planu zagospodarowania miejscowego uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej. W wyniku złożenia odwołania od ww. decyzji organ II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia międzyposesyjnego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przedmiotowe ogrodzenie jest standardowym ogrodzeniem prefabrykowanym, którego elementy są dostosowane do budowy ogrodzeń nie wymagających zgłoszenia tj. do wysokości 2,20 m. Organ II instancji stwierdził również, że deniwelacja terenu powodująca, że wysokość ogrodzenia jest wyższa niż 2,20 m, nie może stanowić przesłanki kwalifikującej roboty, jako wykonane samowolnie. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. M. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Łd 1033/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji, podkreślając, iż nie ulega żadnej wątpliwości, że ogrodzenie jest w złym stanie technicznym i może zagrażać bezpieczeństwu mienia, zdrowia ludzi oraz powoduje oszpecenie otoczenia. Powyższą okoliczność potwierdzają zarówno strony postępowania, protokoły z oględzin oraz same organy administracji. Sąd uznał za całkowicie nieuprawnione stwierdzenie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania w sprawie oraz stwierdził, że wydana decyzja jest wadliwa i narusza przepis art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego, zdaniem sądu, rozpoznając sprawę ponownie organ administracji w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić podstawową kwestię związaną ze stanem technicznym przedmiotowego ogrodzenia oraz wpływu na jego stan obiektów budowlanych znajdujących się w jego otoczeniu, a następnie - zależności od wyniku tych ustaleń - organ powinien nadać temu postępowaniu odpowiedni bieg. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin przedmiotowego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] postanowienie Nr [...], którym nałożył na L. W. i A. W. obowiązek opracowania oceny technicznej przedmiotowego ogrodzenia wraz z przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła L. W. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W wyniku złożonej przez L. W. skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 325/09 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podnosząc, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej jedynie w przypadkach uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występowała, gdyż stan techniczny obiektu został jednoznacznie ustalony przez organ I instancji. Jednocześnie sąd podkreślił, że określenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie wymaga wiadomości specjalnych wykraczających poza kompetencje i uprawnienia pracowników organu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej K.p.a.), nakazał L. W. i A. W. wykonanie robót przy ogrodzeniu zlokalizowanym pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości W., w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, polegających na wykonaniu podpór słupów betonowych przy przęsłach nr 5, 6, 7, 8, 9 oraz 12, licząc od strony budynku gospodarczego na działce nr [...], gwarantujących utrzymanie pionu ogrodzenia - w terminie do dnia 30 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, iż w znajdującym się na terenie posesji o nr [...] ogrodzeniu, wybudowanym w granicy z działką nr [...] i wykonanym w całości z elementów betonowych prefabrykowanych tj. słupów betonowych osadzonych w stopie fundamentowej oraz 4 płyt pełnych osadzonych na słupach, przęsła nr 5, 6 i 7, licząc od strony istniejącego budynku gospodarczego, na długości 6,16m oraz 8 i 9 na długości 4,12m wykazują odchylenie od pionu oraz pęknięcia słupów na wysokości osadzenia płyty betonowych. Przęsło nr 12 na długości 2,06m posiada uszkodzoną płytę dolną, a słupy przęseł nr 13 i 14 są odchylone od pionu. Uwzględniając stwierdzone odchylenia poszczególnych przęseł przedmiotowego ogrodzenia, organ stopnia podstawowego uznał, iż zasadnym jest nakazanie wykonania jego podparcia, celem utrzymania pionu, co uchroni przed ewentualnym przewróceniem się urządzenia. Na powyższą decyzję odwołanie złożyła L. W., która zażądała jej uchylenia w całości ze względu na rażące naruszenie norm prawa procesowego. Zdaniem odwołującej się organ I instancji nie przeprowadził w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, doprowadzając tym samym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Strona oświadczyła, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, a nie na stronie. Jej zdaniem na gruncie prawa administracyjnego nie do przyjęcia jest bierna postawa organu administracyjnego, który ogranicza się do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. W związku z przyjętym uregulowaniem strona jest uprawniona, a nie zobowiązana, do powołania dowodu, a organ ma obowiązek uwzględnić żądanie strony o przeprowadzeniu dowodu, jeżeli jest ono zasadne i wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia, na jakiej podstawie zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a. odmawia uwzględnienia dowodu w postaci opinii melioprojektu. L. W. podniosła ponadto, że decyzja PINB w W. z dnia [...] całkowicie jest sprzeczna z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, gdyż nadal nie stwierdza przyczyn zawalenia się przedmiotowego ogrodzenia i osób odpowiedzialnych za spowodowania takiego stanu, tj. oddziaływania obiektu budowlanego (tunelu foliowego) zlokalizowanego na działce T. i S. M. W dniu 2 marca 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją Nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w stanie technicznym, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia. Stan techniczny obiektu został potwierdzony przez organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości. Świadczy od tym znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci protokołów z oględzin, rysunków oraz dokumentacji fotograficznej. Biorąc pod uwagę stan techniczny obiektu organ I instancji zasadnie zatem oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji wątpliwości nie budzi również określenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ stopnia podstawowego posiada kompetencje w tym zakresie. Nie można tym samym zgodzić się z zarzutem strony odwołującej, że organ I instancji nie miał podstaw do samodzielnego określania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 325/09 wydany w niniejszej sprawie. Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, podkreślić należy, że zobowiązanie właścicieli przedmiotowego obiektu do wykonania podpór słupów betonowych przy uszkodzonych przęsłach jest najprostszym sposobem prowadzącym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sprecyzowanie sposobu usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości jest konieczne, gdyż nałożony obowiązek musi nadawać się do ewentualnego wyegzekwowania. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny, czy wzniesienie przez T. i S. M. tunelu foliowego, z którego wody opadowe spływają pod tunel, mogło być przyczyną złego stanu technicznego ogrodzenia oraz jego niszczenia, organ II instancji jednoznacznie stwierdził, że lokalizacja tunelu foliowego, który położony jest w bliskiej odległości od ogrodzenia może być przyczyną pogorszenia jego stanu technicznego. Wody opadowe spływające z tunelu foliowego mogły spowodować zmianę konsystencji (rozmiękczenie) gruntu przy ogrodzeniu, co z kolei spowodowało utratę stateczności poszczególnych słupów ogrodzenia i w konsekwencji awarię ogrodzenia. Jednakże organ II instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest niewłaściwy stan techniczny ogrodzenia miedzyposesyjnego i w tym zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy. Po stwierdzeniu istnienia przesłanki określonej w treści art. 66 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem okoliczność, że przyczyną złego stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia mógł być znajdujący się na działce sąsiedniej tunel foliowy nie może mieć wpływu na treść wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosła L. W., która oświadczyła, iż całkowicie nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i zażądała uchylenia decyzji w całości w celu ponownego dogłębnego, merytorycznego i wyczerpującego rozpoznania sprawy. Zaskarżona decyzja jest, zdaniem skarżącej, niesłuszna, a tym bardziej niepoprawna pod względem prawnym, gdyż nadal nie rozwiązuje problemu złego stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia i wynikającego z tej sytuacji zagrożenia życia, zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Skarżąca stwierdziła, iż z przyczyn obiektywnych ze względu na strukturę i położenie oraz stan techniczny ogrodzenia decyzja jest niewykonalna. Zarówno organ I, jak i II instancji nie określił, jak mają wyglądać owe podpory, z czego mają być wykonane, jak rozmieszczone, a tym bardziej, w jakim celu mają służyć. Organ wydając taką decyzję nie określił w uzasadnieniu sposobu zamontowania i typu tych podpór. Wymienił tylko, do których przęseł należy je zamontować. Tym samym decyzja organu jest bezcelowa i nie czyni rozwiązania tej sprawy, gdyż podpory nie zabezpieczą konstrukcji przedmiotowego ogrodzenia. Dodatkowo L. W. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej odnośnie niewłaściwego określenia sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz niesprecyzowania przez organy nadzoru budowlanego, jak mają wyglądać podpory, z czego mają być wykonane oraz jak mają być rozmieszczone, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe podpory mają zostać zamontowane w taki sposób, żeby zachowany został pion przedmiotowego ogrodzenia, co organ I instancji wyraźnie wskazał w sentencji decyzji. Kwestię dotyczące rodzaju materiałów, z których mają one zostać wykonane, organy nadzoru budowlanego pozostawiły w gestii właściciela. Poza tym organ I instancji wskazał, które przęsła uszkodzonego ogrodzenia mają zostać podparte. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanymi m.in. z podstawowymi wymaganiami dotyczącymi bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania. Powyższy przepis nakłada zatem na właściciela obiektu lub jego zarządcę szczególny obowiązek dbania o obiekt budowlany. Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także w razie potrzeby stosownych napraw, konserwacji, czy remontów. Przepisy prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać (albo gdy jest użytkowany w sposób zagrażający) życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego). Analiza przedstawionych powyżej przepisów prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze - zaistnienie choćby jednej z przesłanek, określonej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, uprawnia i jednocześnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta ma bowiem charakter związany (por. wyrok NSA 14 lipca 1998r., sygn. akt IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Po drugie - adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, ponieważ tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie. Wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wreszcie - nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2008r., sygn. akt II OSK 1102/07, LEX nr 508470). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy bezsprzecznie stwierdzić, iż stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia. Potwierdzają to nie tylko ustalenia organów administracji, ale także oświadczenia stron postępowania. Zostało to również przesądzone wskazanym wyżej wyrokiem WSA z dnia 21 lipca 2009r. W związku z tym organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zobligowany był do zobowiązania właścicieli obiektu do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót koniecznych do przywrócenia stanu technicznego odpowiadającego obowiązującym przepisom. Nie jest przy tym istotne, jakimi metodami (jaką techniką) nastąpi przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu. Ważne jest natomiast, by został zrealizowany cel decyzji, czyli usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia. Ustalenie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz osób za niego odpowiedzialnych może natomiast być rozstrzygane na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z tych względów sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. A.D.