II SA/Łd 465/07

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 roku R. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Ł. – P. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup gumolitu, pokrycie kosztów dojazdu do Gdańska na rozprawę sądową oraz kartki żywnościowej. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 3 ust 4 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił R. G. przyznania zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyczyną odmowy przyznania zasiłku były ograniczone środki finansowe pozostające w jego dyspozycji. Od powyższej decyzji R. G. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu nadmienił, iż pozostaje bez środków do życia, w Sądzie Apelacyjnym w Gdańsku toczy się sprawa o przywrócenie mu renty oraz nie stać go na wykupienie leków. Odwołujący się nadmienił także, iż jako osobie bezdomnej należy się mu jednorazowy zasiłek specjalny. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 41 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przyznanie zasiłku celowego specjalnego uzależnione jest od posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel, a jego przyznanie ma charakter fakultatywny. W ocenie Kolegium bezspornym jest, iż sytuacja materialna i bytowa R. G. jest trudna i wymaga pomocy z opieki społecznej. Nie przyznanie odwołującemu się wnioskowanego świadczenia jest dla niego krzywdzące, jednakże ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji organu I instancji nie pozwalają na przyznanie stronie wnioskowanego zasiłku. Kolegium powołując się na dane zawarte w piśmie z dnia 15 marca 2007 roku podniosło, iż środki finansowe jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Ł. – B. w roku 2007 na zasiłki celowe to kwota 106.700,28 zł i jest to kwota niewystarczająca dla zaspokojenia wszystkich potrzebujących zgłaszających się do ośrodka. W dniu 10 kwietnia 2007 roku R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi R. G. podniósł, iż zasiłek powinien zostać mu przyznany, bowiem w dniu 11 grudnia 2006 roku wyszedł z bezdomności i do dnia 11 marca 2007 roku miał wykonać remont mieszkania. Brak jakichkolwiek środków finansowych nie pozwala na przeprowadzenie niezbędnych prac w lokalu. Nie wyremontowanie mieszkania oraz zadłużenie w zapłacie czynszu, zdaniem skarżącego, może doprowadzić do straty mieszkania i powrót do stanu bezdomności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowi art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Treść powyższego przepisu przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a wiec w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Przyznanie takiego zasiłku nie jest obowiązkiem organu i jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 kpa: społecznego oraz interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 1981 r. SA 820/81 ONSA 1981 z. 1, poz. 57, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000r. V SA 2880/99 Lex nr 79239 oraz wyrok NSA z dnia 20 marca 2002r. V SA 2036/01 Lex nr 82004). Wyrazem tak pojmowanej instytucji uznania administracyjnego jest specyficzny rodzaj kontroli legalności decyzji uznaniowej dokonywanej przez sąd administracyjny. Spod tej kontroli uchyla się wprawdzie możliwość analizy merytorycznej zasadności wydanego aktu, jednakże sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie określonej treści rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. W tym celu niezbędne jest zbadanie uzasadnienia zaskarżonego aktu, pozwalające na prześledzenie etapu oceny dowodów, toku rozumowania i wreszcie - wnioskowania organu. (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 548/97, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, sygn. akt I SA/Gd 690/97, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż R. G. występując z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego specjalnego znajdował się w trudnej sytuacji materialnej, na którą składał się całkowity brak środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i bytowych. Okoliczność ta niewątpliwie stanowiła uzasadniony przypadek uprawniający skarżącego do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku celowego specjalnego. A zatem organy odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy miały obowiązek wykazania w uzasadnieniach podjętych decyzji, iż przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia przekracza ich możliwości finansowe lub jest sprzeczne z interesem społecznym. Tymczasem decyzja organu I instancji nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Prezydent Miasta Ł. ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż przyznanie wnioskowanego przez stronę zasiłku jest wykluczone z uwagi na ograniczone środki finansowe pozostające w jego dyspozycji. Organ I instancji nie przeprowadził żadnej analizy prawnej przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego specjalnego oraz nie przedstawił faktów ani dowodów uzasadniających zajęte stanowisko. Brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zasadności decyzji. Niewykazanie przez organ przyczyn braku środków finansowych na wypłatę wnioskowanego świadczenia już na początku roku może budzić uzasadnione wątpliwości Z kolei organ odwoławczy co prawda przeprowadził analizę prawną odnoszącą do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jednakże jako dowód, na którym oparł swoje twierdzenia dotyczące braku środków finansowych na przyznanie skarżącemu zasiłku, powołał pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł. – P. z dnia 15 marca 2007 roku zawierające, jego zdaniem, szczegółowy wykaz środków finansowych będących w dyspozycji w roku 2007. Nie sposób jednak ocenić mocy dowodowej tegoż dokumentu, albowiem wyżej wskazane pismo, wbrew twierdzeniom organu, w ogóle nie zostało załączone do akt administracyjnych sprawy. Brak środka dowodowego, na którym oparto zaskarżoną decyzję nie pozwala na ocenę realności twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto nie dawał skarżącemu żadnej możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) - podkreślić należy, że swoboda w ocenie dowodów nie może przybrać formy dowolności. Oznacza to, iż wydawane rozstrzygnięcia winny opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na dokument, który nie znajduje się w aktach sprawy jest niewątpliwie wadą postępowania, która w pewnych okolicznościach może mieć istotny wpływ na wynik podejmowanego rozstrzygnięcia. Dokument ten niewątpliwie winien zostać załączony do akt sprawy już w toku jej rozpatrywania przez organ I instancji. Równie istotne jest i to, iż z przytoczonych przez organ odwoławczy danych dotyczących wydatkowania środków zupełnie nie wynika, jakie kryteria decydowały o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłków w badanym okresie, dlaczego nie uwzględniono właśnie wniosku skarżącego, skoro jego wyjątkowo trudna sytuacja życiowa i materialna nie budzi żadnych wątpliwości, a wniosek został złożony na początku roku kalendarzowego. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wyjaśnia powyższych okoliczności, choć powinno, aby decyzja o charakterze uznaniowym mogła zostać zaakceptowana jako zgodna z prawem. Brak uzasadnienia, wyczerpująco wykazującego przyjęte przez organy przesłanki rozdziału zasiłków czyni rozstrzygnięcie dowolnym. Okoliczności wskazane powyżej winny zostać jednoznacznie wyjaśnione w toku ponownego rozpoznania sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 §3 kpa, których przestrzeganie warunkuje prawidłowość postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, w przypadku decyzji uznaniowych przepisy te nabierają szczególnego znaczenia, bowiem kontrola legalności aktu sprowadza się do zbadania postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, właśnie pod kątem wymienionych norm proceduralnych, szczególnego znaczenia nabiera też uzasadnienie tego typu rozstrzygnięć, które powinno precyzyjnie wyjaśniać motywy podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art.135 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.