II SA/Łd 476/08

Dnia 2 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 roku sprawy ze skargi H. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących - H. S. i J. S. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 grudnia 2006 r. J. i H. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 128/28, przy ul. A. w Ł. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 128/28 położonej w Ł. przy ul. A., do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną. W dniu 14 stycznia 2008 r. H. i J. S. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. podjął na wniosek stron zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 128/28, obręb B-17, położonej w Ł. przy ul. A. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 101 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. 128/28, położonej w Ł. przy ul. A. do czasu uchwalenia planu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność w/w uchwały, zaś Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Łodzi, obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną w całości. Dodatkowo Sąd wstrzymał wykonanie zakwestionowanej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Od powyższego orzeczenia Gmina Ł., w dniu 16 listopada 2007 r. wniosła ponownie skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy, niespornym jest zdaniem organu, iż działka nr 128/28, położona w Ł. przy ul. A. znajduje się na terenie, dla którego obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a polityka przestrzenna gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego zawarte są w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. W świetle zapisów studium (część II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Ł.", rozdział 4 "Potrzeby sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", plansza 8) działka nr 128/28 przy ul. A. w Ł. leży w jednostce przestrzennej nr 2 zespole nr 6 (Otulina Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich), dla której istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Oznacza to w rezultacie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 2 ustawy do czasu uchwalenia planu miejscowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie, H. i J. S. wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto wskazali, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jeszcze skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli również, że powołane w uzasadnieniu postanowienia uchwały są obecnie nieaktualne. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu, Kolegium podniosło, iż działka inwestorów, jak słusznie określił to organ I instancji znajduje się na obszarze Otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, dla którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. ustala obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Parki krajobrazowe zgodnie z regułami określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) są jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określa art. 16 ustawy. W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, by mógł zostać uznany za park krajobrazowy. Ustawodawca w art. 16 ust. 2 ustawy przewidział, że na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy. Jej wyznaczenie ma charakter fakultatywny, a z gramatycznej wykładni postanowień ust. 3 tego przepisu wynika, że powinno to mieć miejsce w rozporządzeniu o utworzeniu parku krajobrazowego. Utworzenie, powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w formie rozporządzenia, będącego przepisem prawa miejscowego, który powinien precyzyjnie określać nazwę, obszar, granice i otulinę, jeżeli została ustanowiona. Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich, wpisany do rejestru krajowych parków krajobrazowych utworzony został na mocy rozporządzenia Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Na podstawie tego rozporządzenia wyznaczono obszar Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich wraz z otuliną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. – uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...]. Powołane studium na stronie 68 stanowi, iż Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich wraz z otuliną jest obszarem, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. W obecnym stanie prawnym zasady ochrony środowiska kształtują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), zaś zasady kształtowania polityki przestrzennej – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Kolegium, niesporne wobec tego jest, że teren planowanej inwestycji objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym obowiązek ten powstał na podstawie przepisów szczególnych, w tym wypadku przepisów ustawy o ochronie środowiska. Dodatkowo zgodnie z ustaleniami studium, cały obszar Parku i jego otuliny wchodzi w skład terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta, obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. stwierdził nieważność tej uchwały, zaś Gmina Ł. zaskarżyła powyższe orzeczenie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie więc kwestia mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego należy do sądu II instancji i zagadnienie to musi być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie ważności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji objętej tym planem, stanowi, zdaniem Kolegium podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, H. i J. S. wnieśli o uchylnie wydanych postanowień I i II instancji. W uzasadnieniu skargi H. i J. S. przedstawili szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz okoliczności związane z nabyciem działki przy ul. A. w Ł. Podnieśli, iż wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Ł. od wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. II SA/Łd 877/07 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. wprowadzającej plan miejscowy, co oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta przestał obowiązywać. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich zdaniem, w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów z których wynikałby obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, którą planują zrealizować skarżący. Źródłem tego obowiązku z pewnością nie mogą być zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego, ani też powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieaktualne przepisy prawa. H. i J. S. zarzucili przy tym, że postanowienia Prezydenta Miasta Ł., podobnie jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierają odpowiedniego uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Kolegium, podniesione w skardze okoliczności, dotyczące zakupu nieruchomości przy ul. A. oraz podejmowane przez skarżących inwestycje budowy przyłączy i linii niskiego napięcia do działek letniskowych, jak również dane o charakterze gruntów nie mogą mieć znaczenia przy ocenie zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, normującymi zasady procedowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonej kognicji legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszedł do przekonania, iż w toku postępowania administracyjnego, organy obu instancji naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wspomnianych rozstrzygnięć stanowił bowiem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Bliższa analiza tego unormowania prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, iż przepis ten z uwagi użyty w nim zwrot "zawiesza", stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie warunków zabudowy dla obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy. Innymi słowy, przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Takimi przepisami w przekonaniu Sądu są: art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowiący, iż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej; art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), w myśl którego gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412 ze zm.), według którego gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stanowiący, że dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie tracąc z pola widzenia powyższych uwag, stwierdzić trzeba, że powołane w rozpoznawanej sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji przepisy, które miały stanowić o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę nr ewid. 128/28, położoną w Ł. przy ul. A., znajdującą się na terenie Otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, a stanowiącą własność skarżących J. i H. S. nie mogły, zdaniem Sądu, stanowić obligatoryjnej podstawy zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wskazane bowiem w uzasadnieniu spornego postanowienia przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 - 3, art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), oraz w odpowiedzi na skargę art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), czego jak się wydaje nie dostrzega organ administracji publicznej, odnoszą się wyłącznie do ogólnych zagadnień ochrony przyrody (wskazując cele i formy ochrony przyrody, zasady tworzenia parku krajobrazowego), czy też problematyki ochrony zasobów środowiska. Natomiast żaden ze wspomnianych przepisów nie stanowi expressis verbis o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżących, znajdującej się na terenie Otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Obowiązku, o którym stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób również wywieść z zapisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., albowiem jak słusznie podnieśli to H. i J. S., studium nie jest aktem prawa miejscowego, co zresztą jednoznacznie potwierdza regulacja art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki). Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej i stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Podnieść w tym miejscu trzeba, iż stosownie do treści art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu (...), plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W tej sytuacji, nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga J. i H. S. oraz podnoszone przez nich argumenty są uzasadnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organy administracyjne orzekające w tej sprawie naruszyły art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Art. 62 ust. 2 wspomnianej ustawy, jak zostało to już wykazane nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, podobnie jak i takiej podstawy nie mógł stanowić art. 62 ust. 1, określający fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albowiem w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych rozważań. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić powyższe uwagi i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej, bacząc przy tym na to, iż obecnie na terenie miasta Ł. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest przepisów prawa, które nakładłyby obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego Otulinę Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Podstawę prawną do zasądzenia na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania stanowił zaś art. 200 powołanej ustawy. B.C.