II SA/Łd 478/13

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi S. M. i E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...[ Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) i art. 104 k.p.a. zatwierdził E. i S. M. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wskazanych w projekcie dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4. Jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. K. zarzucając, iż nie zajął stanowiska co do bezpieczeństwa konstrukcji wspólnej ściany dla budynków przy ul. B 5 (własność odwołującego) i ul. A 4. Zwrócił także uwagę na niezgodność rozbudowy z decyzja o warunkach zabudowy, gdyż przekroczona została wysokość budynku, która wynosi obecnie 7,5 m, w sytuacji gdy decyzja określa maksymalną wysokość kalenicy nie wyżej niż 6,5 m. Nadto naruszona została granica nieruchomości odwołującego, gdyż nadbudowa posadowiona jest na ścianie należącej do budynku położonego przy ul. B 5 wraz z ociepleniem tej ściany, która wchodzi poza ścianę tylną. Odwołujący podniósł, iż nie uwzględniono połączenia i współpracy konstrukcji nośnych ścian i fundamentu dla obydwu budynków i stanu technicznego budynku przy ul. B 5. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazując zasadność rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż powziął wątpliwości co do zgodności budowy z określonymi decyzją z dnia [...] warunkami zabudowy. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego, przekroju pionowego A-A i B-B obiektu, wysokość kalenicy głównej, wysokość budynku, wynosi 7,05 m, natomiast wysokość kalenicy nad wejściem do budynku wynosi 6,60 m. Wartość ta przekracza dopuszczalną wysokość kalenicy, określoną w decyzji o warunkach zabudowy jako "nie wyżej niż 6,5 m zgodnie z wnioskiem". Organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2012r. ustalił wprawdzie, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności wysokość kalenicy wynosi 6,5 m. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że w toku ponownego postępowania organ I instancji winien zweryfikować prawidłowość sporządzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, jak również zarzutów podniesionych w odwołaniu co do zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji ściany wspólnej budynków inwestorów i odwołującego. Dodał, iż organ I instancji winien zwrócić także uwagę, że w razie ponownego ustalenia prawidłowości poczynionych ustaleń i wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną winien być przedłożony projekt budowlany odzwierciedlający ten stan faktyczny. W przypadku zaś ustalenia, że przekroczono wysokość dopuszczalnej kalenicy będzie to oznaczało zrealizowanie inwestycji niezgodnie z przepisami planistycznym. Dodał, iż dopuszczalną wysokość kalenicy ustalono "zgodnie z wnioskiem", zatem należy stwierdzić, że inwestor, o ile rzeczona decyzja o warunkach zabudowy pozostaje nadal w obrocie prawnym, ma możliwość wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o zmianę tej decyzji, co stanowiłoby zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a.. Organ odwoławczy wskazał również na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, jak bowiem wynik z uzupełnionego materiału dowodowego stronami postępowania są także właściciele nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. B 5 – działka nr 321 – B. K. i K. K.; ul. C 18 - działka nr 319 - Gmina Miasto Ł., ul. B 3 - działka nr 323/6 - "B 3" Sp. z o.o. w Ł., ul. A 2a - działka nr 324 – A. i J. N.. Podkreślił, iż żadnej z tych stron nie doręczono decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli E. i S. M. zarzucając naruszenie art. 49 ust. 1 i ust. 3, ust. 4 ustawy poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących zakresu, w jakim powinien podlegać badaniu przedłożony projekt budowlany przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, jak również brak prawidłowego określenia w jaki sposób właściwy organ powinien wezwać do ewentualnego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz nieprawidłowe wskazanie jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego, brak dostatecznego wyjaśnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Wskazując na zasadność sformułowanych zarzutów skarżący podnieśli, iż prawidłowo organ I instancji ustalił krąg stron postępowania, gdyż niewątpliwie stronami takimi są właściciele nieruchomości przy ul. B 5 i ul. C 18. W ocenie skarżących brak podstaw do uznania za strony podmiotów, które wskazał organ odwoławczy, a jednocześnie nie wykazał jednoznacznie z czego wynika interes faktyczny i prawny tych podmiotów. Dodali, iż lakoniczne wyjaśnienie organu, iż stronami są właściciele sąsiednich nieruchomości nie znajduje oparcia w rzeczywistości, gdyż działka nr 323/6 przy ul. B 3 nie graniczy w ogóle z działką skarżących, skąd zatem zaliczenie do kręgu stron. Gdy jednocześnie organ nie zaliczył do tego kręgu właścicieli nieruchomości przy ul. A 4a działka nr 320/2, która graniczy z działką skarżących ale jest poza obszarem oddziaływania inwestycji. Dalej, iż przedłożony projekt budowlany został sporządzony przez uprawniony podmiot i był przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego. Nadto organ odwoławczy swoimi ustaleniami podważa wcześniejsze ustalenia jakie sam przyjął w postanowieniu z dnia [...], którym nałożono opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku. Utrzymując postanowienie organu I instancji co do opłaty, którą skarżący uiścili, organ oparł się na oględzinach z dnia 22 czerwca 2012r. które wykazały, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Na koniec skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy powinien był podjąć się oceny zarzutów odwołującego na tle zgromadzonego materiału sprawy, a nie twierdzić, iż taka ocena byłaby przedwczesna. Odpowiadając na zarzuty odwołania skarżący wyjaśnili, iż ich budynek powstał wcześniej niż budynek odwołującego, nie ma więc oparcia w faktach twierdzenie, że wykonana nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku miałaby mieć wpływ na połączenia i współpracę konstrukcji nośnych ścian i fundamentu dla obydwu budynków. Nadto PINB przeprowadzał kontrolę inwestycji i nie wykazał żadnych nieprawidłowości, co więcej z posiadanych dokumentów uzyskanych z archiwum wynika, że budynek odwołującego od dawna był w złym stanie technicznym, a nawet w pewnym okresie był przeznaczony do rozbiórki. Skarżący na koniec dodali, iż zdają sobie sprawę, iż stan techniczny budynku odwołującego nie jest przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. N rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013r. uczestnik postępowania B. K. wskazał, iż rzeczywista wysokość budynku to 7,5 m. Oświadczył, iż kalenica budynku jest posadowiona na jego ścianie, gdyż jego ścianę podwyższono do wysokości 7,5 m i oparto na niej więźbę dachową. Uczestnik poniósł również iż to, że ocieplenie ściany szczytowej, którą podwyższyli skarżący i która przewyższa jego budynek, wchodzi na jego stronę. Przed budową nie były przeprowadzone żadne oględziny budynku, będącego własnością uczestnika, który wskazał także, że na jego interwencję pracownika PINB stawiła się na nieruchomości i dokonała oględzin w listopadzie 2010r., ale wtedy nikt nie mierzył wysokości ściany. Już po zakończeniu procesu legalizacji nikt z organu nie dokonywał pomiaru wysokości budynku. Uczestnik oświadczył, iż najbardziej niepokoi go stan faktyczny jego budynku,. Organ nie przeprowadził żadnej ekspertyzy technicznej, a nadbudowa wpływa na stan budynku. Skarżąca oświadczyła do protokołu rozprawy, iż w czerwcu przed legalizacją pracownik PINB mierzył wysokość ściany i ma ona 7,05 m, a w innym miejscu 6,6 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach, co za tym uzasadnione jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji. W pierwszej kolejności warto wskazać, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] wydana została na podstawie art. 138 §2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest zatem decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty. I właśnie z tego względu została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte jedynie niewielkimi brakami, które z powodzeniem organ odwoławczy mógł uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu prowadząca do wydawania w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane (orzeczenia WSA z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie III SA/Gd 598/12, z dnia 7 listopada 2012r. w sprawie II SA/Gd 611/11, z dnia 9 października 2012r. w sprawie I SA/Wa 537/12 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niewątpliwie bowiem konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów, wyjaśnienia pewnych nieścisłości, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. I z tego względu w ocenie Sądu organ odwoławczy zupełnie dowolnie odstąpił od uzupełnienia materiału dowodowego, nie spełniając tym samym swojego podstawowego zadania – obiektywnej, własnej analizy materiału dowodowego w kontekście jej przedmiotu. Lektura akt administracyjnych sprawy owszem wskazuje na pewne nieścisłości, które wpływają na możliwość i rodzaj rozstrzygnięcia. Jednakże te nieścisłości organ odwoławczy mógł wyjaśnić zlecając przeprowadzenie odpowiedniego dowodu. Inspektor nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego zauważył, iż odczytana z projektu zamiennego obiektu wysokość kalenicy, wysokość obiektu jest inna niż określona w decyzji z dnia [...], gdzie ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w pkt 2 Prezydent Miasta Ł. określił wysokość kalenicy – nie wyżej niż 6,5 m zgodnie z wnioskiem. Z protokołu oględzin organu I instancji z dnia 22 czerwca 2012r. wynika, iż budynek ma wysokość 6,5 m. Przy czym z przekroju pionowego A-A i B-B obiektu wynika wysokość kalenicy głównej 7,05 m, zaś wysokość kalenicy przed wejściem do budynku 6,60 m. W ocenie Sądu nieścisłość ta jest oczywista, przy czym nie ma żadnych przeszkód aby została wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego, nie jest niezbędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z pewnością nie jest to brak postępowania dowodowego, którego nie mógł organ odwoławczy sam uzupełnić, tym bardziej ,ze potwierdzają powyższe strony postępowania. A skoro tak, brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., dowolność w podejmowanych przez organ odwoławczy rozstrzygnięciach nie zasługuje na aprobatę w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spełnione muszą być dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą do wydania takiej decyzji. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok WSA z dnia 29 lutego 2012r., VIII SA/Wa 1078/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Lektura zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości co do naruszenia prawa jakiego dopuścił się organ I instancji, które miało istotny wpływ na wynik postępowania a którego jednocześnie organ odwoławczy nie byłby w stanie w zakresie własnych kompetencji usunąć. Nie jest bowiem takim uchybieniem brak ostatecznego ustalenia wysokości kalenicy w kontekście decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu. Sąd stanął na stanowisku, iż takim uchybieniem nie jest także wadliwe, w oceni organu odwoławczego, ustalenie kręgu stron postępowania. Organ stopnia wojewódzkiego nie wskazał podstawowego ustalenia a w szczególności jakie ma ono przełożenie, wpływ na wynik postępowania i możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Warto zauważyć, iż w tym zakresie organ odwoławczy wskazał lakonicznie na konieczność zweryfikowania kręgu stron postępowania nie wskazując jednocześnie jakim przepisom postępowania uchybił w tym zakresie organ I instancji i jakie miało to przełożenie na rozstrzygniecie sprawy. Nie wykazał niewątpliwie istotnego wpływu na to postępowanie. Analizując przedmiot postępowania, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego w granicy nieruchomości, nie ma wątpliwości, iż ustalając krąg stron postępowania w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje podmioty wskazane przez organ I instancji. Z tych wszystkich względów, w ocenie tutejszego Sądu konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która odzwierciedliła dowolność w postępowaniu organu odwoławczego. Lektura uchylonej decyzji nie uzasadnia, nie wykazuje celowości i zasadność w podjęciu takiego właśnie rozstrzygnięcia. Stanowi w istocie przejaw dowolności i nieuzasadnionego przerzucenia ciężaru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie na organ I instancji. Uwzględniając powyższe wytyczne, w toku ponownej analizy odwołania i materiału dowodowego sprawy, organ stopnia wojewódzkiego obowiązany jest uwzględnić wszystkie wytyczne Sądu i szczegółowo rozważyć możliwości jakie daje mu uregulowanie art. 136 k.p.a.. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. a.bł.