II SA/Łd 487/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. D. partnerowi w Spółce Partnerskiej A w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Decyzją z dnia[...], Nr[...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy terenu dla M. R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce numer [...] w miejscowości L., gmina R.. Organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W treści decyzji na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej określił cechy projektowanej zabudowy i zasady zagospodarowania terenu oraz wymagania pod adresem inwestycji odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Powyższa decyzja została wydana na skutek wniosku M.R. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.K., właściciel działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w L., graniczącej z terenem inwestycji. Zarzucił w szczególności naruszenie jego prawa własności z uwagi na brak rozgraniczenia działek. Zdaniem skarżącego budowa budynku na działce sąsiada będzie możliwa po wykonaniu czynności rozgraniczeniowych. Zakwestionował również wiarygodność użytych map sytuacyjno-wysokościowych, które jego zdaniem nie mogą służyć do celów projektowych. Decyzją z dnia[...], Nr[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako kpa) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż przepisy te wskazują przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jej wyniki uzasadniały – w ocenie organu II instancji - podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie, określającej cechy i wymagania dla zabudowy projektowanej przez wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że do wymagań będących elementem decyzji ze sfery planowania przestrzennego, nie należą rozwiązania w zakresie sytuowania obiektu budowlanego względem granic działki. Należą one bowiem do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i przepisy techniczno-budowlane, do których, m.in. należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Rozstrzygać będzie o nich organ wydający pozwolenie budowlane, zatwierdzając przy tym projekt techniczno-budowlany. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia zatem do prowadzenia robót budowlanych. Jej ustalenia podlegają konkretyzacji na etapie projektu i pozwolenia budowlanego, co ocenia organ wydający pozwolenie budowlane, będąc związany przepisami i warunkami zabudowy, w tym związanymi z ochroną interesów osób trzecich. W tym też postępowaniu analizowana będzie kwestia usytuowania budynku na działce. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zostają więc ograniczone lub naruszone prawa osób trzecich. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. K.. W swoim środku zaskarżenia wskazał, iż nie wyraża zgody na wybudowanie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce numer [...], ponieważ zostanie naruszone prawo własności jego gruntu. Skarżący uważa, iż w pierwszej kolejności należy dokonać rozgraniczenia gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kwestie dotyczące ustalania warunków zabudowy dla inwestycji zostały uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta wskazuje, iż generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa powoływane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy administracji w sposób nieprawidłowy wyznaczyły obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Istotne przy tym jest, iż obszar analizowany wyznacza się stosownie do treści § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia w o k ó ł działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, iż z każdej strony tego terenu obszar wyznaczony zgodnie z powyższymi przesłankami, musi być zamknięty liniami granicznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 252/05, Lex nr 191978). Tymczasem sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań wskazanych w w/w rozporządzeniu. Granice obszaru analizowanego wskazują, iż wytyczono go zgodnie z rozporządzeniem wyłącznie od strony północnej, zachodniej oraz częściowo od strony wschodniej, pomijając całkowicie stronę południową. W tym kierunku obszar analizowany kończy się na granicy gruntu objętego inwestycja. Także w kierunku wschodnim wyznaczono obszar mniejszy niż trzykrotna wartość frontu działki. W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został prawidłowo określony. Pomijając kwestię wadliwego ustalenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wskazać należy, iż analiza przeprowadzona została pobieżnie, albowiem jej autor nie odniósł się szczegółowo do występujących zabudowań na terenie całego obszaru analizowanego. W opracowaniu i w uzasadnieniach organu brak dokładnej analizy nieruchomości sąsiednich, podano jedynie zbiorczo gabaryty nieruchomości. Zarówno autor opracowania i organ, wskazując, iż w obrębie obszaru analizowanego znajdują się działki o zabudowie mieszkaniowo usługowej nie analizują tego faktu w odniesieniu do zamierzenia wnioskodawczyni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji, i pierwsza analiza zawierała wniosek, iż inwestycja nie spełnia cech dobrego sąsiedztwa i brak jest nieruchomości o podobnym przeznaczeniu jak planowane. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy teren poddany analizie winien zostać i prawidłowo wyznaczony i szczegółowo scharakteryzowany, aby nie pozostawić wątpliwości co do zasadności odmiennych wniosków. Tak się jednak nie stało, poza zastrzeżeniami do części graficznej należy też podnieść zastrzeżenia do części opisowej, ograniczonej w zasadzie do zbiorczych danych i wniosków. Skoro w niniejszej sprawie teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, nie dokonano wyczerpującej analizy cech zabudowy całego obszaru, to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Tym samym Sąd był zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to, jak wskazano, naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 8 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji obowiązane będą dokonać ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszaru wytyczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Pamiętać także należy o ustaleniu warunków zabudowy w sposób dokładny i wyczerpujący. Dopiero bowiem w taki sposób przeprowadzone postępowanie administracyjne da możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. z dnia[...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono o przyznaniu wyznaczonemu w sprawie adwokatowi z urzędu wynagrodzenia w kwocie 292,80 zł obejmującą należny podatek od towarów i usług oraz kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. P.Pie.