II SA/Łd 487/15

Dnia 15 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na wezwanie Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Ł. do uiszczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność wezwania do uiszczenia opłaty; 2. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Ł. na rzecz Stowarzyszenia "A" w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 30 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie A złożyło do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Ł. wniosek o udostępnienie orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w 2014 r. Udostępnienie miało nastąpić w formie zeskanowanej na podany adres e-mail. Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. Stowarzyszenie A zostało powiadomione, że udostępnienie informacji w żądanej formie spowoduje konieczność poniesienia kosztów przekształcenia dokumentów do żądanego formatu pliku. Wskazano, że koszt ten ustalony zostanie na podstawie cen obowiązujących w zakładach zajmujących się działalnością tego typu. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. Sąd Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Ł. poinformował Stowarzyszenie A, że w ramach wykonania wniosku o dostęp do informacji publicznej przygotowano już dokumenty w odpowiednim formacie. Koszt przekształcenia na żądany format wyniósł 226 zł (113 stron, po 2 zł za każdą stronę dokumentu). W odpowiedzi Stowarzyszenie A wniosło o uchylenie opłaty wskazując, że opłata taka winna obejmować jedynie dodatkowe koszty nie związane z zakresem normalnego działania. Podniosło też, że koszt przekształcenia jednej strony to kwota 8 gr - wskazało przy tym koszt wykonania kserokopiowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2015 r. Sąd Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Ł. odmówił uchylenia ustalonej opłaty. Wskazał, że orzeczenia dyscyplinarne nie są tworzone ani przechowywane w tym formacie pliku. Zachodziła zatem konieczność dokonania przekształcenia plików. Na wyznaczenie opłaty w dostępie do informacji publicznej Stowarzyszenie A złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prawo każdego do uzyskania informacji wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Skarżące Stowarzyszenie A podkreśliło, że wyceniony koszt za udostępnienie informacji publicznej ma odzwierciedlać koszty dodatkowe - koszty nadzwyczajne, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p.. Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. precyzyjnie określa procedurę postępowania w przypadku, gdy organ nie ma możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Nie jest to odpłatne zlecenie przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem podmiotowi zewnętrznemu, czy osobom pracującym w danej instytucji. Przepis art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie przewiduje powierzenia zadania opracowania i przygotowania informacji podmiotom na umowę zlecenia. Pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasadny bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy), musi więc być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie A podkreśliło, że określiło formę i sposób udostępnienia informacji publicznej, który w zasadzie nie rodzi kosztów dodatkowych - zeskanowanie dokumentu oraz ewentualne elektroniczne wymazanie danych wrażliwych, to czysto techniczna czynność nie rodząca kosztów dodatkowych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p.. W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Ł. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie, z uwagi na wątpliwości odnoszące się do dopuszczalności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w niej argumenty są zasadne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Nakłada bowiem na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Czynność ta może być określona przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zatem ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy u.d.i.p. Z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Wobec tego, stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich czynności nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Bezpodstawnie zatem Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Ł. wyrażał w odpowiedzi na skargę wątpliwości co do dopuszczalności niniejszej skargi. Skoro pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co strona skarżąca uczyniła, dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność. Należy przy tym podkreślić, że w przywołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Ponadto art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 u.d.i.p.). Co więcej, powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust 2 u.d.i.p gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Jak wynika z powyższych rozważań zasadą jest bezpłatność informacji publicznej , od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Aby móc zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., II SA/Wa 1266/14 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Pismo Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Ł. z dnia 18 marca 2015 r. (ani następne pisma w tej sprawie) do takiej analizy kosztów nie odwołuje się. Powołuje się jedynie na bliżej nieokreślone ceny obowiązujące w zakładach wykonujących usługi skanowania. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za wystarczająco zindywidualizowane. Nie odwołuje się do żadnych czynników, które mogłyby mieć wpływ na wysokość tej opłaty, jak choćby koszt nabycia papieru, czy środków technicznych (skaner). Nie wyjaśnia, czy organ posiada skaner, czy rzeczywiście posiłkował się podmiotami zewnętrznymi. Jeśli korzystał zaś z usług zewnętrznych, określenie wysokości kosztów skanowania nie powinno sprawić żadnych problemów. Organ nie wykazał też, jakie poniósł koszty związane z nakładem pracy przy przetworzeniu żądanych informacji. Dlatego arbitralne ustalenie wysokości opłaty na 2 zł za każdą stronę dokumentu, bez wyjaśnienia, co składa się na tę cenę, nie może znaleźć aprobaty Sądu. Przecież opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Reasumując, Sąd w składzie niniejszym stwierdza, że żądane w piśmie z dnia 18 marca 2015 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną ( analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3.02.2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14) Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. IB