II SA/Łd 488/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. W dniu 7 stycznia 2008 r. J.P. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 76/5, przy ul. A. w Ł. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 101 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. 76/5, położonej w Ł. przy ul. A. do czasu uchwalenia planu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. [...]). Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność w/w uchwały, zaś Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną w całości. Dodatkowo Sąd wstrzymał wykonanie zakwestionowanej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Od powyższego orzeczenia Gmina Ł., w dniu 16 listopada 2007 r. wniosła ponownie skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy, niespornym jest zdaniem organu, iż działka nr 76/5, położona w Ł. przy ul. A. znajduje się na terenie, dla którego obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a polityka przestrzenna gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego zawarte są w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. W świetle zapisów studium (część II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Ł.", rozdział 4 "Potrzeby sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", plansza 8) działka nr 76/5 przy ul. A. w Ł. leży w jednostce przestrzennej nr 1 zespole nr 5 (Park Krajobrazowy Wzniesień [...]), dla której istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Oznacza to w rezultacie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 2 ustawy do czasu uchwalenia planu miejscowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie, pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił naruszenie: 1. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż art. 62 ust. 2 pozwala na zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uchwalenia przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...] r. uchwałą nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., 2. art. 62 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy o planowaniu (...), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż studium jest aktem prawa miejscowego, z którego wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru obejmującego ulicę A., 3. art. 140 kc, poprzez jego niezastosowanie, 4. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając wniesione zażalenie, pełnomocnik strony stwierdził, iż organ administracji może zawiesić postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy wyłącznie w sytuacji, gdy z odrębnych przepisów prawa wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Za obowiązujące prawo w świetle art. 9 ust. 5 ustawy w żadnym wypadku nie można uznać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego. Działanie organu I instancji polegające na zawieszeniu postępowania należy, według niego, traktować jako ograniczenie prawa J.P. do swobodnego dysponowania nieruchomością. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, iż wszystkie działki położone przy ul. A. zarówno po stronie północnej jak i południowej są działkami prywatnymi. Wyrażenie zgody na zabudowę działki J.P. nowym domem nie zmieni w żaden sposób ani przeznaczenia, ani sposobu wykorzystywania nieruchomości. Jest ona bowiem przez cały czas wykorzystywana tak jak większość działek na tym terenie, czyli będzie zabudowana domem jednorodzinnym. Zamierzona inwestycja ma na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawczyni, ponieważ dom, w którym obecnie mieszka ma przeszło 80 lat. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu, Kolegium podniosło, iż działka J.P., jak słusznie określił to organ I instancji znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], dla którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. ustala obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Parki krajobrazowe zgodnie z regułami określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) są jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określa art. 16 ustawy. W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, by mógł zostać uznany za park krajobrazowy. Ustawodawca w art. 16 ust. 2 ustawy przewidział, że na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy. Jej wyznaczenie ma charakter fakultatywny, a z gramatycznej wykładni postanowień ust. 3 tego przepisu wynika, że powinno to mieć miejsce w rozporządzeniu o utworzeniu parku krajobrazowego. Utworzenie, powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w formie rozporządzenia, będącego przepisem prawa miejscowego, który powinien precyzyjnie określać nazwę, obszar, granice i otulinę, jeżeli została ustanowiona. Park Krajobrazowy Wzniesień Łódzkich, wpisany do rejestru krajowych parków krajobrazowych utworzony został na mocy rozporządzenia Wojewody [...] i Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Na podstawie tego rozporządzenia wyznaczono obszar Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wraz z otuliną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. – uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...]. Powołane studium na stronie 68 stanowi, iż Park Krajobrazowy Wzniesień [...] wraz z otuliną jest obszarem, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. W obecnym stanie prawnym zasady ochrony środowiska kształtują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), zaś zasady kształtowania polityki przestrzennej – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Kolegium, niesporne wobec tego jest, że teren planowanej inwestycji objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym obowiązek ten powstał na podstawie przepisów szczególnych, w tym wypadku przepisów ustawy o ochronie środowiska. Dodatkowo zgodnie z ustaleniami studium, cały obszar Parku i jego otuliny wchodzi w skład terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta, obejmującej obszar Lasu Łagiewnickiego wraz z otuliną, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. stwierdził nieważność tej uchwały, zaś Gmina Ł. zaskarżyła powyższe orzeczenie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie więc kwestia mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego należy do sądu II instancji i zagadnienie to musi być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie ważności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji objętej tym planem, stanowi, zdaniem Kolegium, podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. P. wniosła o uchylnie postanowienia II instancji, podnosząc zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. Dodatkowo strona zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie ustosunkowało się do argumentów skarżącej podniesionych w zażaleniu. Wyraziła również pogląd, iż w chwili obecnej podstawa zawieszenia postępowania odpadła, albowiem wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Ł. od wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. II SA/Łd 877/07 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. wprowadzającej plan miejscowy, co oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta przestał obowiązywać. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku, NSA podniósł, iż ograniczenie właściciela w możliwości korzystania z jego nieruchomości stanowi naruszenia art. 140 kc. Ponadto podzielił pogląd Sądu I instancji, iż studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, który nakłada obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego da Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, normującymi zasady procedowania przed organami administracji publicznej. Mogą jednak zdarzyć się w toku postępowania sądowoadministracyjnego takie sytuacje, gdy kognicja sądu w tym zakresie zostanie wyłączona. Chodzi tu mianowicie o sytuacje, gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi między innymi, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt administracyjny (decyzja bądź postanowienie) zostanie pozbawiony w całości lub w części bytu prawnego w rezultacie skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 wspomnianej wyżej ustawy i uchylenia tegoż aktu administracyjnego. Z taką sytuację mieliśmy do czynienia właśnie w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uwzględniło skargę J.P. w całości i uchyliło postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 76/5, przy ul. A. w Ł. Uchylenie wskazanego wyżej postanowienia w trybie autokontroli skutkuje w ocenie Sądu brakiem przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z tego też powodu Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie. B.C.