II SA/Łd 488/09

Dnia 22 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. B. i J. M. w dniu 19 grudnia 2008 roku wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania działki oznaczonej nr [...], położonej przy ul. C. 37 w Ł. w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi w zakresie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 191, poz. 1371). W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. została zaskarżona przez Gminę J. do Trybunału Konstytucyjnego jako niezgodna z Konstytucją w zakresie przepisów dotyczących stosowania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia, co uprawnia do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. B. i J. M. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący podnieśli, iż zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie powoduje nieważności ustawy i nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania przez organ administracji. Ustawa nadal obowiązuje, a obywatele mają prawo domagać się jego przestrzegania i załatwiania spraw zgodnie z obowiązującym prawem Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy administracyjnej a wynikiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i do czasu zakończenia tego postępowania uzasadnione jest zawieszenie postępowania w przedmiocie wniosku strony. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie skargi wniesionej przez Gminę J. dotyczy regulacji związanych ze stosowaniem przepisów ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zasady przekształcania zawarte w ustawie, a w szczególności dotyczące udzielania bonifikat i ich wysokości są nieprecyzyjne, zatem do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie może nastąpić załatwienie sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnieśli, iż oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania. Wniesienie wniosku o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją przez jedną gminę nie powinno skutkować zawieszeniem w całej Polsce stosowania przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy w zakresie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) organ wskazał jako przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący wystąpili z wnioskiem o przekształcenie na podstawie przepisów tej właśnie ustawy Rozważenia zatem wymaga, czy zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa. Jak się powszechnie przyjmuje, zagadnienie wstępne jest zagadnieniem materialnoprawnym o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej. Równie istotne jest to, iż wymaga ono rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd (inny niż organ, przed którym sprawa się toczy), a ponadto musi istnieć związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały oceny zależności pomiędzy wnioskiem skarżących a skargą konstytucyjną. Problem, czy norma prawna, mająca zastosowanie w danej sprawie, jest zgodna z Konstytucją, stanowi zagadnienie elementarne i fundamentalne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie i winna zostać wyjaśniona przed wydaniem decyzji. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygać w ramach obowiązującego porządku prawnego, winien również realizować zasadę szybkości postępowania, co wynika bezpośrednio z zasad postępowania wyrażonych w treści art. 6 i art. 12 kpa. Jednakże wobec wyrażenia wątpliwości co do konstytucyjności norm, mających znaczenie w rozpatrywanej sprawie, zasadne staje się rozstrzygnięcie, czy pierwszeństwo należy przyznać zasadzie szybkości postępowania czy też zastrzeżeniom, które zgłoszone zostały w wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zakwestionowanie konstytucyjności przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie nie powinno pozostać bez wpływu na wszczęte postępowanie administracyjne. Poza sporem pozostaje fakt, iż w powołanym wyżej art. 97 §1 pkt 4 kpa ustawodawca nie wskazał Trybunału Konstytucyjnego jako tego organu, który rozstrzyga zagadnienie wstępne. Jednakże, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 526/07, w dacie uchwalenia kpa Trybunał Konstytucyjny jeszcze nie funkcjonował. Nie ulega przy tym wątpliwości, że trybunały są organami władzy sądowniczej - sądami o szczególnym znaczeniu ("trybunał to sąd, który ma specjalne znaczenie" Słownik Języka Polskiego, red, M. Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN t. 5., str. 395). Zatem w ocenie składu orzekającego Trybunał Konstytucyjny jest sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt.4 kpa, przed którym zawisłość sprawy w zakresie konstytucyjności normy prawnej stanowi zagadnienie wstępne, które winno zostać rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie. Powyższe oznacza w konsekwencji zasadność zawieszenia postępowania, jeżeli powstaje uzasadniona wątpliwość konstytucyjności działań ustawodawcy Argumentem przemawiającym za uznaniem, iż zakwestionowanie konstytucyjności przepisów stanowi podstawę do zawieszenia postępowania jest również poszanowanie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 kpa, a która służy w szczególności ochronie porządku prawnego i praw nabytych oraz pewności obrotu prawnego. Warto zwrócić uwagę także na charakter samego postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którego konsekwencje mogą być trudne do odwrócenia. Z tego powodu w interesie strony skarżącej, jak i organu administracji publicznej leży dążenie do trwałego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie nie budzących wątpliwości przepisów prawa materialnego. Zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie realizuje powyższe wartości, zmierzając do wydania decyzji po rozstrzygnięciu wątpliwości natury konstytucyjnej, a tym samym chroniąc strony przed koniecznością sięgania po nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji, jakim jest żądanie wznowienia postępowania. Poza sporem pozostaje fakt, iż przepis art. 145a kpa przewiduje możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją (...) aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Postępowanie o wznowienie postępowania jest jednak postępowaniem dla stron trudnym, obarczonym ścisłymi rygorami – w tym wypadku termin do wniesienia skargi wynosi miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Zważywszy na trudność w dostępie do prawa dla przeciętnego obywatela w Polsce, środek ten może okazać się niewystarczający dla ochrony słusznych praw obywateli. Ponadto unormowanie art. 145a kpa nie wyklucza zawieszenia postępowania w kwestionowanym przez skarżących trybie, jako że dotyczy ono odmiennego stanu faktycznego, tj. już po zapadnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego i normuje zupełnie inne kwestie – skutków prawnych orzeczenia Trybunału dla zakończonych już postępowań administracyjnych. Trudno zatem z tego uregulowania wywieźć, iż przekreśla on zawieszenie postępowania z mocy art. 97 §1 pkt 4 kpa. Abstrahując od powyższego nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zainicjowane przed sądem administracyjnym na skutek skargi również mogło ulec zawieszeniu w omawianej sytuacji, a to za sprawą art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd administracyjny może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można wszak wykluczyć, że sąd podzieliłby wątpliwości co do konstytucyjności norm powoływanej wyżej ustawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przychyla się do wykładni art. 97 §1 pkt.4 kpa, w świetle której zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy w zakresie konstytucyjności przepisów będących podstawą wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, tj. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw może być uznane za zagadnienie wstępne usprawiedliwiające zawieszenie postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu administracyjnym, które pozwoliłyby uznać skargę za zasadną i mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. A.D.