II SA/Łd 488/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat I. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększonej o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...], którą odmówiono A. M. świadczenia rodzicielskiego na dziecko N. M. od dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23) w skrócie "k.p.a.", art. 17c ust. 9 pkt 2 w związku z art. 23a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 114, ze zm. – dalej "u.ś.r."). Organ I instancji ustalił, iż w dniu [...] Sąd Rejonowy w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, postanowieniem sygn. akt [...] powierzył A. i M.M. pieczę nad dzieckiem N.M.. W dniu 25 lutego 2016r A. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na N. M.. Bezspornym jest, że wnioskodawczyni ma status bezrobotnej, zarejestrowanej w PUP bez prawa do zasiłku. Natomiast jej mąż M.M. zamieszkuje i jest zatrudniony na terenie H. od dnia 10 czerwca 2013r. Wobec tych faktów akta sprawy przekazano 11 marca 2016 do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 21 u.ś.r.). Organ I instancji wyjaśnił, iż koordynacji w polskim systemie zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, oprócz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, która została wyłączona od dnia 07 lipca 2008r. Nadto organ podkreślił, iż problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166/1 z 30-04-2004 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30-10-2009 z późn. zm.). Wymienione rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Na podstawie art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jakby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Oznacza to, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie (według uregulowań ww. rozporządzeń) już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Organ wyjaśnił też zasadę pierwszeństwa, określoną w art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Powołując się na przytoczone regulacje organ stopnia podstawowego ustalił, iż krajem zobowiązanym do wypłaty świadczeń rodzinnych na N. M. - jest H. ze względu na aktywność zawodową M. M. Nadto zważył, iż krajem właściwym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności jest Polska, pod warunkiem spełnienia polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast podstawą odmowy przyznania A. M. świadczenia rodzicielskiego jest fakt, ze w dniu [...] postanowieniem sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich powierzył A. M. i M. M. pieczę nad dzieckiem N. M., rodzina nie spełnia kryteriów ustawowych do przyznania świadczenia rodzicielskiego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało w całości zaskarżone przez A. M., która wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyjaśnienie, dlaczego pomimo spełniania przesłanek i sprawowania faktycznej pieczy nad dzieckiem odmówiono jej prawa do świadczenia. W toku kontroli wywołanej odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż w związku z przebywaniem członka rodziny – M. M. - poza granicami Rzeczypospolitej mają zastosowanie przepisy prawa unijnego i właściwym do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych jest Marszałek Województwa [...], a w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166, 30.04.2004r.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284, 30.10.2009r). W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej (art.17 ust.9 pkt 2 u.ś.r. ). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki opisanej art. 17c ust. 9 u.ś.r. nie ma możliwości przyznania świadczenia mimo, iż inne przesłanki z art. 17c ust. 1 - 4 u.ś.r. byłyby spełnione przez wnioskodawcę. Następnie organ II instancji poinformował, iż w sytuacji zakończenia postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej nad małoletnią N. M., gdy A.M. wraz z mężem M. M. staną się rodziną zastępczą m.in. wobec małoletniej (rodziną zastępczą niezawodową), A.M. będzie mogła ponownie wystąpić z wnioskiem o przyznanie jej prawa do świadczenia rodzicielskiego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A.M. zarzucając, iż art. 17c ust. 9 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania w odwołaniu do stanu faktycznego tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowego A. M. nadesłała do sądu odpisy postanowień Sądu Rejonowego w Z. w sprawie [...] o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletnich L., M. i N.M.: - postanowienie z dnia [...], którym sąd w trybie zarządzenia tymczasowego powierzył A.M. i M.M. pieczę nad małoletnimi L. M. i N.M. ; - postanowienie z dnia [...], prawomocne z dniem [...], o ustanowieniu rodziny zastępczej dla małoletniej N.M. w osobach A. i M. małżonków M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Spór w sprawie dotyczy przede wszystkim wykładni unormowań dotyczących świadczenia rodzicielskiego. Świadczenie rodzicielskie jest nowym rodzajem świadczenia rodzinnego, uregulowanym w art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Krąg osób uprawnionych do świadczenia wymienia enumeratywnie ust.1 tegoż przepisu. I tak, świadczenie rodzicielskie przysługuje matce albo ojcu dziecka z uwzględnieniem ust.2 (który reguluje przesłanki przyznania świadczenia ojcu) (pkt1); opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia (pkt2); rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia (pkt3); osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia (pkt 4). Z kolei powołany ust.2 przewiduje, ż świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. Przesłanki pozbawiające prawa do świadczenia rodzicielskiego ustawodawca zamieścił w art. 17c ust.9 u.ś.r., tworząc również katalog zamknięty. Podstawowy spór w sprawie dotyczy właśnie interpretacji tego przepisu. Organy odmówiły skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego, argumentując to spełnieniem przez skarżącą przesłanki negatywnej, wykluczającej z kręgu uprawnionych do świadczenia, powołując się na unormowanie art. 17c ust. 9 pkt 5 u.ś.r.., który stanowi, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej – w przypadku osób, o których mowa w ust.1 pkt 1 i 4. W ocenie sądu art. 17c ust.9 pkt 2 u.ś.r. określa jedną z przesłanek przesądzających o utracie przez rodziców (biologicznych lub przysposabiających) prawa do świadczenia rodzicielskiego. Przepis ten oznacza tylko tyle, że rodzice biologiczni (ust.1 pkt 1) czy przysposabiający (ust.1 pkt4) nie mogą być beneficjentami świadczenia, gdy nie sprawują osobistej opieki nad dzieckiem, a ono zostało umieszczone w pieczy zastępczej. Brak natomiast podstaw do wniosku, że z przytoczonego unormowania jednocześnie wynika wykluczenie osób sprawujących pieczę zastępczą z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile oczywistym jest, że rodzice, którym opieka nad dzieckiem została odebrana i przekazana innym osobom, tracą prawo do świadczenia rodzicielskiego, będącego wszak formą wsparcia w należytym wykonywaniu obowiązków opiekuńczych, o tyle jednocześnie brak w ocenie sądu uzasadnienia dla tezy, że osoby, którym opieka taka zostaje powierzona w trybie przewidzianym prawem, nie mogą nabyć uprawnienia do tego świadczenia. I unormowanie zawarte w art. 17c ust.9 pkt 2 u.ś.r. potwierdza tę tezę, nie przesądza on w żadnym razie o uprawnieniach osób sprawujących opiekę nad dzieckiem z tytułu powierzenia pieczy, ustanowienia rodziną zastępczą a o sytuacji, w której rodzice nie nabywają tego prawa. Uprawnienie skarżącej – i jej męża – do spornego świadczenia wynika z cytowanego wcześniej art. 17c ust.1 pkt 3 u.ś.r. Beneficjentem świadczenia jest rodzina zastępcza z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. albo 10. roku życia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera legalnej (to jest własnej) definicji pieczy zastępczej i rodziny zastępczej. Instytucje te zostały uregulowane w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. 2016.575, dalej powoływanej jako u.w.r.s.p.z.). System pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców (art.2). Spokrewniona rodzina zastępcza jest jedną z form pieczy zastępczej (art. 39 ust.1 u.w.r.s.p.z.). Zgodnie z art. 41 ust.1 u.w.r.s.p.z. rodzinę zastępczą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania opieki. Z kolei art. art. 49 u.w.r.s.p.z. stanowi, że obowiązek sprawowania pieczy nad dzieckiem i jego wychowania rodzina zastępcza podejmuje z dniem faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Już brzmienie cytowanych przepisów wskazuje, że decydującym kryterium "stania się rodziną zastępczą" jest umieszczenie dziecka w celu sprawowania opieki, z tą chwilą opiekunowie pełnią rolę rodziny zastępczej. Tym bardziej wniosek taki jest uzasadniony, jeżeli rozpoczęcie funkcjonowania rodziny zastępczej następuje na podstawie postanowienia sądu powierzającego pieczę w trybie zarządzenia tymczasowego, a więc orzeczenia wykonalnego z chwilą wydania. Obowiązek sprawowania pieczy to między innymi obowiązek zapewnienia wsparcia, zaspokojenia potrzeb emocjonalnych, bytowych, rozwojowych, całodobowej opieki, kształcenia, dostępu do przysługujących świadczeń zdrowotnych (art. 40 ust.1 u.w.r.s.p.z.). Istotą pieczy zastępczej jest to, że osoby przyjmujące pieczę nad dzieckiem wchodzą w ogół obowiązków rodzicielskich. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że o przejęciu obowiązków rodzicielskich decyduje data faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy, a nie prawomocnego orzeczenia sądu o ustanowieniu rodziny zastępczej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wraz z mężem rozpoczęli realizację obowiązków rodziny zastępczej już z dniem [...], na mocy postanowienia sądu. Powyższe uzasadnia wniosek, że również piecza, powierzona na podstawie postanowienia sądu z dnia [...] umożliwia osobom tę pieczę sprawującym ubieganie się o świadczenie rodzicielskie. Zatem podstawą wniosku skarżącej było nie tylko faktyczne przekazanie dziecka, ale usankcjonowane orzeczeniem sądu rodzinnego objęcie pieczy w ramach postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej. Konsekwentnie zatem obowiązkiem sprawujących pieczę jest także uzyskanie przypisanego rodzinie wsparcia ze strony państwa, w tym należnych świadczeń, już z chwilą objęcia opieki. Przytoczyć też wypada treść art. 17c ust.4 pkt 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie przysługuje od dnia objęcia dziecka opieką (...) w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. W przypadku rodziców biologicznych świadczenie przysługuje od dnia porodu, zatem sposób uregulowania biegu początkowego uprawnienia do tego świadczenia jest odmienny od ogólnej zasady, iż o prawie do świadczeń rodzinnych decyduje data złożenia wniosku. Z powyższych względów stanowisko organów nie jest zasadne, organy winny uwzględniając powyższą interpretację unormowań zawartych w art. 17c ponownie ocenić wniosek skarżącej. Ponadto skarżąca jeszcze w toku postepowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy uzyskała postanowienie ustanawiające ją rodziną zastępczą. Obowiązkiem SKO było zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy i ponowne ustalenie stanu faktycznego, w tym ponowne wyjaśnienie statusu skarżącej. Organ odwoławczy przejmuje bowiem sprawę do merytorycznego rozpoznania, co obliguje do samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i zweryfikowania stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Ponownej weryfikacji należy też poddać wniosek o wystąpieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Uwagi wymaga bowiem unormowanie szczególne, przepis art. 17c ust.9 pkt 5) u.ś.r., według którego świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli osobom, o których mowa w ust. 1 przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W przypadku świadczenia rodzicielskiego ustawodawca wyraźnie nakazuje poszukiwanie świadczenia o podobnym charakterze do tego świadczenia rodzicielskiego. Nie wystarczy zatem odwołanie się do ogólnej zasady wyrażonej w art. 23a u.ś.r., że świadczenia rodzinne podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przypomnieć też wypada, iż "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r. należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 czerwca 2014r., II SA/Łd 79/14, lex 1479546).. Reasumując, wnioski organu iż skarżąca nie była uprawniona do świadczenia rodzicielskiego z dniem złożenia wniosku są wynikiem błędnej wykładni przepisu art. 17c ust. 5 pkt 2 u.ś.r., nie uwzględniającej również powołanych wyżej unormowań ustawy o wspierani rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać wykładni przepisów z uwzględnieniem zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 250 p.p.s.a. IB