II SA/Łd 492/11

Dnia 8 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. J. i A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia M. i A. małż. J., na postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] r. znak: [...], opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości S. w gminie N., powiecie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 113/4, 113/5 i 113/6 w obrębie ewidencyjnym S. , na działki nr: 113/8, 113/9, 113/10, 113/11 i 113/12, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2010 roku M. i A. J. wystąpili do Wójta Gminy N. o zaopiniowanie projektu podziału działek o nr 113/4, 113/5 i 113/6, stanowiących współwłasność skarżących. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy N. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości S., gminie N., powiecie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 113/4, 113/5 i 113/6 w obrębie ewidencyjnym S., na działki nr: 113/8, 113/9, 113/10, 113/11 i 113/12. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że przedłożony przez skarżących projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj.[..] nr 260, poz. 2592), a konkretnie z § 67 pkt 9 i 21 tego planu, z uwagi na brak bezpośredniej dostępności projektowanych do wydzielenia działek gruntu do istniejących lub projektowanych ulic pokazanych na rysunku planu. Zaznaczył ponadto, iż kształt działki nr 113/10 znacznie utrudniałby jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), a zatem wyodrębnienie tej działki nie służyłoby realizacji przeznaczenia terenu, na którym jest ona położona. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie M. i A. J. wyrazili pogląd, iż załączony do wniosku wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 113/4, 113/5 i 113/6 uwzględnia minimalne parametry przewidziane dla nowych działek w § 67 pkt 9 planu miejscowego, jak również szczególne uwarunkowania związane z zapewnieniem możliwości właściwego użytkowania wskazanej wyżej nieruchomości. Odnosząc się zaś do kwestii dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej podnieśli, iż obowiązujące przepisy prawa (art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) za dostęp do drogi publicznej uznają nie tylko dostęp bezpośredni, lecz także dopuszczają inne jego formy, np. dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Zdaniem skarżących przedstawiona przez nich koncepcja podziału nieruchomości przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej, którą to funkcję ma w założeniu spełniać działka nr 113/10. Wydzielenie tej działki zapewni dostęp innych wydzielonych działek gruntu do drogi publicznej. Ponadto strona wskazała, że obecnie istniejące działki ewidencyjne: 113/5 i 113/6 są pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a ich obsługa komunikacyjna wymaga przejazdu przez działkę nr 113/4, posiadającą taki dostęp (w stosunku do działki nr 113/5 - także przez działkę nr 113/6). W tym kontekście zawarta we wstępnym projekcie podziału koncepcja obsługi komunikacyjnej projektowanych do wydzielenia działek gruntu jest – w ocenie skarżących - "uporządkowaniem prawno-przestrzennym " obowiązujących postanowień planu miejscowego. Dalej skarżący wskazali, że kształt i inne cechy fizyczne działki nr 113/10 są dostosowane do funkcji, jaką ma ona spełniać (droga wewnętrzna). Ponadto, w złożonym w dniu 10 grudnia 2010 r. piśmie uzupełniającym zażalenie M. i A. małż. J. podnieśli zarzut naruszenia przez organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia przepisów: art. 126 w związku z art. 107 K.p.a. oraz art. 93 ust. 1-3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie powołanym przepisom procedury administracyjnej ma - ich zdaniem - polegać na niepełnym uzasadnieniu prawnym i faktycznym podjętego rozstrzygnięcia, tj. nieustosunkowaniu się do okoliczności, że parametry projektowanych do wydzielenia działek gruntu odpowiadają wymogom określonym w § 67 pkt 9 planu miejscowego, dotyczącym powierzchni działek i szerokości frontu, a także nieustosunkowaniu się do kwestii możliwości zagospodarowania wszystkich projektowanych do wydzielenia działek gruntu, nie tylko działki nr 113/10. Skarżący argumentowali, że przedłożony przez nich wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, albowiem działki nr: 113/9, 113/11 i 113/12 będą służyć przeznaczeniu określonemu w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i spełniają także niezbędne wymogi warunkujące możliwość ich zagospodarowania zgodnie z tym przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wspomnianym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ zażaleniowy zauważył, iż we wniosku z dnia 9 listopada 2010 r. skarżący przedstawili wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 113/4, 113/5 i 113/6 w obrębie ewidencyjnym S., przewidujący wyodrębnienie w wyniku podziału działek nr: 113/8, 113/9, 113/10, 113/11 i 113/12, zaś koncepcja ta zakłada, iż wydzielenie działek nr: 113/9 o powierzchni 0,2201 ha, 113/11 o powierzchni 0,1517 ha i 113/12 o powierzchni 0,1515 ha nastąpi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka nr 113/8 o powierzchni 1,2581 ha stanowić będzie teren użytków rolnych. Obsługa komunikacyjna wydzielonych działek budowlanych miałaby się odbywać za pośrednictwem działki nr 113/10 o powierzchni 0,2414 ha, posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zaprojektowanej jako droga wewnętrzna. Następnie Kolegium stwierdziło, że będąca własnością M. i A. J. nieruchomość, obejmująca działki nr: 113/4, 113/5 i 113/6 w obrębie ewidencyjnym S. znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [..] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 260, poz. 2592). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przeznaczenie działek nr: 113/4, 113/5 i 113/6 nie jest jednolite, gdyż są one położone na terenach oznaczonych w planie następującymi symbolami: a) 6.MN.13 - o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dot. projektowanych do wydzielenia działek nr: 113/9, 113/10, 113/11, 113/12, odpowiadających działkom nr: 113/4, 113/6 i części działki nr 113/5), b) 6.R.2, 6.RŁ.3 - o przeznaczeniu podstawowym jako tereny użytków rolnych i łąk (dot. projektowanej do wydzielenia działki nr 113/8, odpowiadającej części działki nr 113/5). Badając zgodność podziału nieruchomości zaproponowanego przez skarżących z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., Kolegium wyjaśniło, iż szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 6.MN.13 są zamieszczone w § 67 tego planu. W punkcie 9 tego przepisu ustalono dopuszczalność podziałów istniejących własności na działki budowlane lub wtórnych podziałów po połączeniu własności pod warunkiem bezpośredniej dostępności do istniejących lub projektowanych ulic na rysunku planu z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż dla nowych działek obowiązują następujące parametry: a) minimalna powierzchnia działki -1000 m , b) minimalna szerokość frontu działki - 20 m. W § 67 pkt 21 ustalono zaś obsługę komunikacyjną nieruchomości od istniejących i projektowanych ulic zgodnie z rysunkiem planu. Interpretacja cytowanych wyżej przepisów prawa miejscowego – w ocenie Kolegium - prowadzi do następujących konkluzji: 1) w stosunku do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6.MN.13 bezwzględnym warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest, aby wydzielone w jego wyniku działki budowlane miały bezpośredni dostęp do dróg publicznych lub wewnętrznych, bądź to już istniejących bądź dopiero projektowanych, jednakże w każdym przypadku uwidocznionych na rysunku planu; 2) działki te muszą spełniać określone wymogi dotyczące wielkości ich powierzchni oraz szerokości frontu; 3) wytyczanie nowych dróg, w tym dróg wewnętrznych, nie jest dopuszczalne, jeżeli na rysunku planu nie przewiduje się w danym miejscu ich utworzenia. W rezultacie organ zażaleniowy stwierdził, iż analizowana koncepcja podziału nieruchomości uwzględnia wyłącznie warunek określony w punkcie 2 i to jedynie w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu nr: 113/9, 113/11 i 113/12. Nie spełnia natomiast wymogów, o których mowa w punktach 1 i 3, albowiem zakłada powstanie drogi wewnętrznej na obszarze, na którym na rysunku planu nie przewidziano jej istnienia, a ponadto zmierza do wydzielenia działek budowlanych nieposiadających bezpośredniego dostępu do istniejących lub projektowanych dróg, uwidocznionych na rysunku planu. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nadto, że nie dopatrzyło się naruszenia art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani art. 126 w związku z art. 107 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. i A. J., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zarzucili organowi naruszenie następujących przepisów: - art.6 i art.7 K.p.a., - art.93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż proponowany podział jest niezgodny z planem zagospodarowania, - art.93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nie zastosowanie, - art.93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez taką wykładnię przepisów planu zagospodarowania, która zmienia w sposób zasadniczy w/w przepis dotyczący pojęcia "dostępu do drogi publicznej", - art.2 pkt 12 i art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez taką wykładnię przepisów planu zagospodarowania, która zmienia w sposób zasadniczy w/w przepis dotyczący definicji "działki budowlanej" oraz przepis dotyczący definicji "dostępu do drogi publicznej", - wykładni §67 pkt 9 i pkt 21 planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. poprzez ich niewłaściwą interpretację, - § 6 pkt 22 planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. poprzez jego nie zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanego przez organ postanowienia stanowił przepis art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 102 z 2010 r. , poz. 651 ze zm.), zaś przepisem, który legitymował Wójta Gminy N. do wydania postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości był art. 93 ust. 4 tej ustawy. Powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zaś zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z uwagi na to, że dla terenu objętego wnioskowanym podziałem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy N. nr [..] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 260, poz. 2592), organy obu instancji niewadliwie poczyniły rozważania w przedmiocie zgodności projektowanego podziału z ustaleniami tego planu., który jako akt prawa miejscowego jest źródłem norm prawa powszechnie obowiązującego na terenie objętym jego ustaleniami. Oznacza to, iż organy administracji mają bezwzględny obowiązek stosowania tych norm w prowadzonych przez nie postępowaniach, w tym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż szczegółowe zasady podziału nieruchomości dla terenu oznaczonego symbolem 6.MN.13 są zamieszczone w § 67 pkt 9 tego planu. W przepisie tym ustalono dopuszczalność podziałów istniejących własności na działki budowlane lub wtórnych podziałów po połączeniu własności pod warunkiem bezpośredniej dostępności do istniejących lub projektowanych ulic na rysunku planu z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż dla nowych działek obowiązują następujące parametry: a) minimalna powierzchnia działki -1000 m , b) minimalna szerokość frontu działki - 20 m. W § 67 pkt 21 ustalono zaś obsługę komunikacyjną nieruchomości od istniejących i projektowanych ulic zgodnie z rysunkiem planu. W ocenie Sądu przepis ten sformułowany jest jasno, precyzyjnie i nie może budzić jakichkolwiek, sugerowanych przez skarżących wątpliwości w zakresie jego rozumienia, czy też interpretacji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż użyte w nim kluczowe dla rozstrzygnięcia sformułowania, takie jak: "bezpośrednia dostępność", "pokazanych na rysunku planu", czy "zgodnie z rysunkiem planu", nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych co do ich zakresu znaczeniowego. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N. wprowadził konkretne wymogi dotyczące obsługi komunikacyjnej gruntów położonych na terenie oznaczonym symbolem 6.MN.13 oraz dostępu nowopowstałych działek do istniejących lub projektowanych dróg. Jak już powyżej wskazano, bezwzględnym warunkiem podziału nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem 6.MN.13 jest, aby wydzielone w jego wyniku działki budowlane miały bezpośredni dostęp do dróg publicznych lub wewnętrznych, ale istniejących bądź dopiero projektowanych i uwidocznionych na rysunku planu. W konsekwencji wytyczanie nowych dróg, w tym wewnętrznych nie jest dopuszczalne, jeżeli na rysunku planu nie przewiduje się w danym miejscu ich utworzenia. Projektowany przez skarżących podział nieruchomości prowadzi zaś do wydzielenia nowej drogi wewnętrznej, poprzez którą możliwy stanie się dostęp nowopowstałych działek do istniejącej już drogi, co jest niezgodne z powołanymi powyżej ustaleniami planu. Osobne zagadnienie stanowi natomiast podnoszona przez skarżących niezgodność postanowień planu z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 102 z 2010 r. , poz. 651 ze zm.) oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). Wskazane przepisy definiują pojęcie dostępu do drogi publicznej dopuszczając możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej, z tym że art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiąc o dostępie do drogi publicznej rozróżnia "bezpośredni dostęp do tej drogi" albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zatem, podobnie jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. pojęciem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, które nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości w zakresie jego wykładni, co oznacza "przyleganie", "graniczenie" z drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy słusznie zauważył, iż skarżący jako właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym odnoszących się do zasad i warunków podziału nieruchomości, mogą zakwestionować konkretne przepisy planu w trybie przewidzianym przepisami prawa, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ostatniej, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy N. nr [..] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 260, poz. 2592) jest aktem prawa miejscowego, którego przepisy nie zostały zakwestionowane przez skarżących we wskazanym powyżej trybie, a zatem powszechnie obowiązującym na terenie objętym jego ustaleniami, co obligowało organy do jego stosowania i uwzględnienia w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o podział nieruchomości. Z przytoczonych względów Sąd nie znajdując argumentów, które mogłyby podważyć prawidłowość zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. m.ch.