II SA/Łd 493/16

Dnia 29 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 roku sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych oddala skargę. LS sdSygn. akt: II SA/Łd 493/16 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. Ż., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...] w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...], Nr [...] w sprawie zatwierdzenia dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., projektu zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w granicach oznaczonych na rysunku nr PA002-PZT-A-1 literami D-S i zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania budynku pofabrycznego ,,M" (sortownia) nr inwentarzowy 100092 na budynek mieszkalny (obiekt budowlany kategorii XIII). W dniu 22 kwietnia 2015 roku inwestor wystąpił o zmianę ww. decyzji poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu zagospodarowania terenu. Zmiany miały obejmować skrócenie obrysu budynku nr 2 (od strony południowo – zachodniej), przeprojektowanie budynku nr 1, zmianę lokalizacji stacji transformatorowej, zmianę ilości miejsc postojowych, likwidację przepompowni na rzecz przykanalika podłączonego do budynku nr 1, zmianę ilości mieszkań w budynku nr 2 oraz nr 1, zmianę przebiegu drogi pożarowej oraz dostosowanie ciągów pieszych i pieszo-jezdnych do drogi pożarowej. Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...], nr [...], zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu w granicach oznaczonych symbolami od E do S i uchylił własną wcześniejszą decyzję z [...], Nr [...] w części, której dotyczy wskazany projekt zamienny. W pozostałym zakresie decyzja wraz z określonymi w niej warunkami, pozostała bez zmian. Kwestionując powyższą decyzję B. Ż. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że projekt budowlany nie odzwierciedla stanu faktycznego zrealizowanej konstrukcji budynku w zakresie posadowienia ściany szczytowej i potwierdza brak zamiaru wzmocnienia fundamentu budynku przy ul. A 74 poprzez jego podbicie. Odwołujący wniósł zastrzeżenia do posadowienia ściany szczytowej i ław fundamentowych realizowanego budynku, które jego zdaniem zostały wykonane niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Ponadto podważył twierdzenie inwestora i organu odnośnie jego zgody na ww. roboty budowlane w ostrej granicy z jego budynkiem. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji uznawszy, iż decyzja ta nie narusza prawa. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie"), jeżeli z przepisów § 13, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Poza powyższą zasadą rozporządzenie dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie projektowany budynek został usytuowany zgodnie zobowiązującą linią zabudowy tj. jako zabudowa pierzejowa, bezpośrednio przy granicy z działką drogową nr ewid. 68 (ul. A) oraz przy granicy z działkami budowlanymi nr ewid. 81 (ul. A 70) i nr ewid. 83/1 (ul. A 74), na których również istnieją budynki usytuowane pierzejowo i do pełnych szerokości frontów działek. Inwestycja jest zgodna z § 13, § 60 i § 271 – 273 rozporządzenia bowiem nie będzie powodowała ograniczenia światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Dla inwestycji została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...]), która dopuszcza usytuowanie bezpośrednio z ww. działkami sąsiednimi oraz preferuje zabudowę pierzejową. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że dotyczą one w zasadzie kwestii przyjętych rozwiązań projektowych, zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...] i są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ponadto inwestor wyjaśnił, że w dniu 3 września 2015 roku odbyło się spotkanie z B. Ż., na którym oświadczył on, że podtrzymuje zgodę na przeprowadzenie robót przewidzianych do realizacji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza załączone do akt oświadczenie spisane podczas tego spotkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Ż. wniósł o uchylenie kwestionowanych decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa, wydanie nowych decyzji uwzględniających argumentację faktyczno – prawną skarżącego, nakazanie inwestorowi zabezpieczenia budynku przy ul. A 74 od zagrożenia awarią lub katastrofą budowlaną i dokonanie niezbędnych napraw w związku z powstałymi szkodami i obciążenie kosztami postępowania inwestora. W motywach skargi jej autor przedstawił zarzuty mające na celu wykazanie, że inwestycja została zaplanowana, jak i wykonana z naruszeniem prawa i zasad sztuki budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd ją oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie zmiany własnej ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w granicach oznaczonych na rysunku nr PA002-PZT-A-1 literami D-S i zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania budynku pofabrycznego ,,M" (sortownia) nr inwentarzowy 100092 na budynek mieszkalny (obiekt budowlany kategorii XIII). Planowane prze inwestora zmiany miały obejmować skrócenie obrysu budynku nr 2 (od strony południowo – zachodniej), przeprojektowanie budynku nr 1, zmianę lokalizacji stacji transformatorowej, zmianę ilości miejsc postojowych, likwidację przepompowni na rzecz przykanalika podłączonego do budynku nr 1, zmianę ilości mieszkań w budynku nr 2 oraz nr 1, zmianę przebiegu drogi pożarowej oraz dostosowanie ciągów pieszych i pieszo-jezdnych do drogi pożarowej. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego wywiódł współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości – B. Ż.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu stosuje się odpowiednio przepisy regulujące kwestię zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na mocy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji – przed wydaniem decyzji o zmianie decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu właściwy organ sprawdza: 1) zgodność zamiennego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność zamiennego projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; 3) kompletność zamiennego projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia zamiennego projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie zamiennego projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania zamiennego projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje negatywną dla inwestora decyzję (art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Podkreślić także należy, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zmianie projektu zagospodarowania terenu. W cytowanym przepisie art. 35 Prawa budowlanego został określony zakres działania organu administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu w sprawie zmiany projektu zagospodarowania terenu. Warto zwrócić uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną zamiennego projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności zamiennego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności zamiennego projektu, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 Prawa budowlanego) uprawnienia budowlane. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji uznał, że złożony przez inwestora zamienny projekt zagospodarowania terenu jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne w zmienionej postaci nie narusza żadnego z przepisów Prawa budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji umożliwiającej realizację inwestycji w zmienionej postaci. W treści argumentacji odwołania i skargi strona sprzeciwiała się realizacji inwestycji w zmienionej postaci podnosząc, iż obiekt dotychczas zrealizowano niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w związku z tym występuje zagrożenie katastrofą budowlaną. Odnosząc się do tej kwestii wskazać wypada, iż przedmiotem kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji jest zmiana projektu zagospodarowania terenu. Organ na obecnym etapie postępowania nie analizował rozwiązań technicznych przyjętych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też powodu pozostałe zarzuty skargi pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. I tak poza zainteresowaniem organów administracji architektoniczno – budowlanej pozostała kwestia, że sam fakt posiadania przez osobę sporządzającą projekt budowlany lub ekspertyzę budowlaną, stosownych uprawnień, nie daje automatycznie pewności, że osoba ta sporządziła projekt lub ekspertyzę zgodnie z prawem. Podobnie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzut skarżącego, iż nie wyrażał on zgody na realizację inwestycji w ostrej granicy z jego nieruchomością oraz wszystkie kwestie związane z wykonaniem fundamentów budynku inwestora oraz różnicą poziomów na poziomie fundamentów między budynkiem inwestora, a obiektem skarżącego. Z opisanych powodów, argumenty skarżącego podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, jak i prezentowane w treści skargi, jako nieuzasadnione pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Żadna wskazana we wniosku zmiana projektu zagospodarowania terenu nie poskutkuje pogorszeniem sytuacji skarżącego. Uzupełniając powyższe należy zwrócić uwagę na ugruntowany w judykaturze pogląd, który reprezentuje także skład orzekający w sprawie niniejszej, że sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych osoby, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie – jak wskazano wcześniej – gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić zmiany projektu zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 4 z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). W skardze poza omówionymi zarzutami, jej autor nie wskazał konkretnie jakie prawo czy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości zostały naruszone. Niemniej jednak, Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.) rozważał przy podjęciu rozstrzygnięcia wszelkie możliwe sytuacje, w których mógłby być zagrożony interes lub prawo skarżącego, co jednak nie pozwoliło na potwierdzenie zarzutów skargi. W kontekście powyższego zwrócić uwagę wypada na treść regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu (oraz jego zmiany) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. np. wyrok NSA z 1 lutego 2001 roku, IV SA 2085/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 roku, VII SA/Wa 1476/09 i inne). Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno – budowlanych, jak i norm planistycznych (decyzja o warunkach zabudowy), Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podsumowując powtórzyć wypada, iż wobec stwierdzenia, że złożony przez inwestora zamienny projekt zagospodarowania terenu jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne w zmodyfikowanej postaci nie narusza żadnego z przepisów Prawa budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ – w świetle przepisu art. 35 ust. 4 z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego – nie miał podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o zmianę decyzji. W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że strona skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.). Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. JK