II SA/Łd 493/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę. dc Decyzją z [...] 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] 2021 r., nr [...], w sprawie odmowy skierowania J. W. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji J. W. wskazał, że jest osobą samotną, choruje i nie radzi sobie w życiu codziennym. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zna miejsca pobytu córki i wnuczki, które wyjechały za granicę. Dawniej po śmierci żony korzystał z usług opiekunki, która nie spełniała obowiązków. Nie był zadowolony bo nie była uczciwa i pomocna. Chciałby mieć spokojną starość i zapewnioną opiekę lekarską, a ponadto przebywać z mieszkańcami domu pomocy społecznej, gdyż potrzebuje kontaktu z ludźmi. W jego ocenie spełnia wszystkie warunki do przyznania opieki w domu pomocy społecznej. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej uwarunkowana jest spełnieniem łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze może ona być wydana jedynie w sytuacji, kiedy osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Po drugie osoba ta ze względów określonych w przesłance pierwszej, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Po trzecie osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że umieszczenie, a co za tym idzie pobyt w domu opieki społecznej, jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej. W ocenie organu II instancji, w świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, żadna z przedmiotowych przesłanek obecnie nie zachodzi. Kolegium uznało ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji za prawidłowe i podzieliło poczynione przez ten organ ustalenia w zakresie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego J. W. 16 lutego 2021 r., zaświadczenia lekarskiego z 26 stycznia 2021 r. i z 3 lutego 2021 r., a także opinii pracownika socjalnego dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej wynika, że wnioskodawca, pomimo problemów zdrowotnych jest osobą sprawną ruchowo, poruszającą się samodzielnie, jest samodzielny w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, sam wykonuje wszystkie czynności samoobsługi. Wymaga jedynie pomocy w robieniu zakupów oraz sprzątaniu mieszkania, dlatego stronie zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze nawet 8 godzin dziennie. Wnioskodawca nie wyraził jednak zgody na taką pomoc. J. W. w aktualnym miejscu zamieszkania ma zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe. Ma prawo zajmować parter, sprzedanego przez córkę domu. Skarżący ma też stabilne źródło dochodu w postaci emerytury w kwocie netto 1753,45 zł miesięcznie. Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że przy pomocy usług opiekuńczych skarżący ma możliwość prawidłowego funkcjonowania w życiu codziennym. Ubieganie się o dom pomocy społecznej wynika zaś jedynie z chęci kontaktu z innymi osobami. W konsekwencji nie są też spełnione pierwsze z dwóch omówionych wyżej przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "u.p.s.". Organ II instancji wskazał, że choć skarżący posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności w R. nr [...] z [...] 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z opinii pracownika socjalnego, jak i lekarza, wynika, że skarżący jest samodzielny i wymaga pomocy jedynie w robieniu zakupów i sprzątaniu. Zdaniem organu odwoławczego argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji oparte na twierdzeniu, że potrzebuje kontaktu z ludźmi i chciałby przebywać z mieszkańcami domu pomocy społecznej, nie uzasadniają w chwili obecnej skierowania do domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności sprawy. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i zastosowano właściwe regulacje prawne. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów k.p.a. w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia organ w sposób dostateczny wykazał, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonym orzeczeniu argumentacja zapadłego rozstrzygnięcia nakazuje uznać, iż jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca i dlatego wniósł o jej zmianę. Zdaniem skarżącego zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dopuścili się wielu nieprawidłowości. Skarżący podkreślił, że jest po udarze niedokrwiennym mózgu, który miał miejsce 3 lipca 2015 r., a konsekwencją tego pozostał niedowład prawostronny - kończyna dolna i górna. Z tego powodu ma znacznie ograniczone możliwości w samodzielnym poruszaniu się i nie może korzystać z prawej ręki, która jest niesprawna. W zaświadczeniach lekarskich z 26 stycznia i 3 lutego 2021 r. skarżący został określony jako osoba w podeszłym wieku, wymagająca całodobowej opieki pielęgnacyjnej w zakresie samoobsługi tj. mycie się, ubieranie itp. Skarżący dodał, że 17 lipca 2012 r. przeszedł zawał mięśnia sercowego, ma chorobę niedokrwienną serca i nadciśnienie tętnicze, a wbudowany rozrusznik serca wymaga stałego monitorowania przez lekarza specjalistę. W listopadzie 2018 r. miał zabieg chirurgiczny z powodu martwicy jelita cienkiego, rozlane zapalenie otrzewnej. Od wielu lat bierze stałe leki. Jest mocno schorowanym, samotnym wdowcem. Ma 83 lata, a wiele lat ciężko fizycznie pracował jako murarz. Posiada orzeczenie z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności i chciałby korzystać w domu pomocy społecznej z zajęć rehabilitacyjnych i zajęć terapeutycznych. Według skarżącego wywiad środowiskowy jaki przeprowadzono u niego w połowie miesiąca lutego bieżącego roku został wykonany niedbale, ogólnikowo i nie uwzględnił jego wyjaśnień w trakcie wizyty pracownic GOPS. Nie zainteresowano się jego dokumentacją leczniczą, jak również orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie skarżącego z góry nakierowano jego wniosek na negatywne rozpatrzenie i zostało napisane tylko to co chciały pracownice socjalne. Stwierdzenie pracownika socjalnego, że skarżący jest samodzielny mija się z prawdą. Co prawda skarżący nie jest osobą typowo leżącą, bo chodzi samodzielnie, ale z wielkim trudem z powodu niedowładu prawej nogi. Skarżący oświadczył, że potrzebuje opieki i pomocy całodobowo ze względu na swój stan zdrowia i dolegliwości związane z sercem, które pojawiają się również w nocy. W takiej sytuacji nikt nie udzieli mu żadnej pomocy bo mieszka sam. Został sprzedany wraz z domem przez córkę i wnuczkę, które nie kontaktują się z nim od wielu miesięcy, bo nie obchodzi ich już jego los. Proponowanie mu opiekunki przez 5 dni w tygodniu nie jest dla niego rozwiązaniem, bo wcześniej już takowa była i okazała się nieuczciwa, nie pomagała w codziennych obowiązkach, a z lodówki wybierała jedzenie. Skarżący stwierdził, że mając 83 lata, potrzebuje pomocy w życiu codziennym i nie może pilnować opiekunki, a przecież za tę opiekę będzie musiał płacić. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu skierowania do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału II o rozprawie zdalnej z 14 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron postępowania, że mają możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 8 października 2021 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak zauważył organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga zatem oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Niemożność zapewnienia tych usług w miejscu zamieszkania będzie oznaczać niemożliwość przyznania ich w zakresie niezbędnym do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, lub osób występujących w imieniu takiej osoby, musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych. Innymi słowy z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika obowiązek przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie tylko ze względu na fakt, że cierpi na liczne schorzenia, wymaga badań i porad lekarskich, a nawet pozostaje pod stałym nadzorem lekarza specjalisty, czy posiada zaświadczenie lekarskie, że wymaga opieki drugiej osoby. Wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być bowiem tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010r., sygn. akt I OSK 880/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt III SA/Gd 126/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1046/06 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Kierowane są do osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione (art. 50 ust. 1-3 u.p.s.). Zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest więc dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. W niniejszej sprawie organ administracji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy w sprawie, co pozwoliło na dokonanie oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 54 u.p.s. Jak ustalono skarżący mieszka w domu jednorodzinnym, który jest własnością osób trzecich. W aktualnym miejscu zamieszkania ma zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe. Skarżący porusza się samodzielnie i nie wymaga pomocy przy ubieraniu się oraz utrzymaniu higieny osobistej. Wymaga jedynie pomocy w robieniu zakupów oraz sprzątaniu mieszkania. Skarżący dysponuje też własnym, regularnym źródłem dochodu w postaci emerytury w kwocie 1753,45 zł (netto) miesięcznie. Reasumując, z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. wynikają trzy przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej: konieczność sprawowania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności kandydata na mieszkańca placówki, połączona z brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożliwością zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich trzech wyżej wyliczonych przesłanek. Kolegium słusznie wskazało, że przytaczane przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają umieszczenia go w domu opieki społecznej. Skarżący nie jest bowiem ani niepełnosprawny, ani chory w takim stopniu, aby wymagał całodobowej opieki. Pomimo przewlekłych chorób skarżący samodzielnie przezwycięża trudności życia codziennego. Zarówno wiek, jak i związane z tym schorzenia nie przemawiają za uznaniem, że pomoc, w szczególności całodobowa, jest mu niezbędna. Ponadto organ I instancji wskazał na gotowość zapewnienia skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych przez 5 dni w tygodniu po 8 godzin, która w obecnej sytuacji jest wystarczająca. Ponadto podkreślenia wymaga, że skarżący uzasadniał żądanie skierowania go do domu pomocy społecznej przede wszystkim potrzebą kontaktów z osobami w podobnym wieku. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że domy pomocy społecznej mają służyć zapewnieniu niezbędnej opieki osobom, które tego wymagają całodobowo. Nie są natomiast przeznaczone do zaspokajania potrzeb w zakresie kontaktów społecznych osób w podeszłym wieku, które są w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i mogą korzystać z usług opiekuńczych. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. P.J.