II SA/Łd 5/09

Dnia 5 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 roku sprawy ze skargi W. P. i U. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania U. K. i W. P. od decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...] r. odmawiającej wznowienia postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia Z. W. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2008 r. W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P. zatwierdził Z. W. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce przy ul. A [...]. W dniu 9 czerwca 2008 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło pismo U. K. i W. P. zawierające wniosek o wyjaśnienie na jakiej podstawie Z. W. prowadzi prace budowlane oraz wskazanie, którą decyzję o warunkach zabudowy załączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wobec faktu, iż wnioskodawczynie zaskarżyły decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednocześnie strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi, Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P. w piśmie z dnia 20 czerwca 2008 r. poinformował stronę, iż wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Jednocześnie wezwał stronę do wykazania interesu prawnego w sprawie poprzez udokumentowanie prawa własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W kolejnym piśmie, z dnia 28 czerwca 2008 r., wnioskodawczynie wyjaśniły, iż od kilku lat występują jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która w ich ocenie, będzie miała bezpośredni i negatywny wpływ na ich nieruchomość. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P., na podstawie art. 149 § 3, art. 104, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił U.K. i W. P. wznowienia postępowania objętego decyzją z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi. Uzasadniając, organ wskazał, iż strona zachowała termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., gdyż o wydaniu decyzji z dnia [...] r. dowiedziała się z pisma Prezydenta, z dnia 20 czerwca 2008 r. Dalej wyjaśnił, przywołując art. 28 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w odległości, od granicy z działką strony, od 6,7 m. do 8 m., a w pasie przygranicznym przewidziany jest pas zieleni o szerokości 5 m. Takie usytuowanie budynku nie powoduje wpływu na konstrukcję budynku strony, nadto nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś projektowana powierzchnia zabudowy jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Podkreślił, iż projekt budowlany obejmuje inwestycję, której obszar oddziaływania nie wykracza poza działki inwestycyjne, inwestycja nie powoduje bezpośredniego oddziaływania na teren działki strony a tym samym nie dotyczy jej interesu prawnego. Konkludując, organ podał, iż z uwagi na poczynione ustalenia, nie można uznać, iż U. K. i W. P. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzję z dnia [...] r., a stan ten uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji U. K. i W. P. podniosły, iż trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomość, ponieważ działka odwołujących bezpośrednio sąsiaduje z działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie na budowę, a ich dom usytuowany jest w granicy. Zdaniem odwołujących, posadowienie budynku w odległości 6 m. od ściany domu strony jest niewystarczające do stwierdzenia, że inwestycja nie powoduje bezpośredniego oddziaływania na ich teren. Nie określono też jakiego charakteru usługi będą świadczone w powstającym budynku i nie można powiedzieć, czy mogą mieć negatywny wpływ na posesję strony. Nie określono także, gdzie zlokalizowany będzie parking i dojazd do niego. Wskazaną na wstępie, decyzją z dnia [...]r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. W motywach rozstrzygnięcia, Wojewoda przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowisko organu I instancji, które w pełni podzielił i powtórzył. U. K. i W. P. złożyły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz nadanie im przymiotu strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu, skarżące powtórzyły argumentację odwołania, skupiając się na wykazaniu, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazywały, iż projektowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość i znajdujący się na niej budynek oraz wprowadzi ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] powtórzył argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy strona wnosi o wznowienie postępowania wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja twierdzeń strony będzie miała miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednakże funkcjonuje też pogląd, iż odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną, może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. W ocenie organu, taki przypadek zachodził w omawianej sprawie, gdyż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a strony nie wykazały swojego interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego. Reasumując, Wojewoda podkreślił, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, stąd rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawując sądową kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ) nie jest związany granicami skargi (zgłoszonymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną), lecz obejmuje zakresem rozpoznania wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej (art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę wznowienia strona skarżąca wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do którego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym umożliwiającym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ją wydano było dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Z tych też względów przepisy o wznowieniu postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, konieczne jest zatem ścisłe przestrzeganie ustanowionych w tym zakresie przepisów i wynikających z nich etapów postępowania. Podanie o wznowienie postępowania, stosownie do art. 148 k.p.a., winno zostać złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jednocześnie jednak, w przypadku, gdy jako podstawę wznowienia strona wskazuje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji prawidłowo ustalił, iż skarżące zachowały przedmiotowy termin, gdyż o decyzji, o pozwoleniu na budowę, dowiedziały się z pisma Prezydenta, z dnia 20 czerwca 2008r., doręczonego w dniu 23 czerwca 2008 r. Wniosek o wznowienie postępowania został natomiast zawarty w piśmie strony z dnia 28 czerwca 2008 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 czerwca 2008 r. Złożenie, z zachowaniem powyższego terminu, wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie art. 149 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania w drodze decyzji (§ 3). Stosownie do powołanej normy prawnej postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Ustawodawca nie wskazał wprost przypadków uzasadniających wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, niemniej z treści przepisów można wywieść, iż decyzja taka może być wydana wyłącznie z przyczyn formalnych, gdy nie zachowano terminu określonego w przepisie art. 148 k.p.a., nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź brak jest ostatecznej decyzji w sprawie, której dotyczy żądanie wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania, w myśl art. 149 § 3 k.p.a., z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wówczas, gdy bez potrzeby przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń merytorycznych można stwierdzić brak legitymacji po stronie wnoszącego podanie o wznowienie. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być, tak jak w kontrolowanej sprawie, negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, gdy wniosek oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnoszony przez wnioskodawczynie fakt, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, może być przedmiotem badania i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ może wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli dojdzie do wniosku, iż wnioskodawczyniom nie przysługiwał przymiot strony (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei wyrazem przeciwnego ustalenia będzie wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może opierać się na ocenie organu, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to jedyny przypadek, gdy weryfikacja istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Na tym etapie postępowania organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko, znajdujące odzwierciedlenie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, jest w pełni podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę (vide: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowiak i A. Wróbel; Zakamycze 2005 str. 882; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, niepubl., dostępny Lex nr 43747; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 295/07, nieubl., dostępny Lex nr 339449; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 79/08, niepubl., dostępny Lex nr 424799). W rozpoznawanej sprawie skarżące wniosły o wznowienie postępowania, wskazując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wywodząc, że przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zostały w tym postępowaniu pominięte. Organ administracji zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania argumentując, iż wnioskodawczyniom nie przysługiwał przymiot strony. Takie działanie organu naruszało przywołane przepisy prawa. Przed wznowieniem postępowania, w trybie art. 149 § 1 k.p.a., organ nie był uprawniony do badania, czy skarżące są stronami postępowania zwykłego. Organ powinien był ograniczyć się do sprawdzenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego art. 148 k.p.a. i czy oparty został na jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 i art. 145a k.p.a. Za chybione należy w tej sytuacji uznać wywody organu zmierzające do wykazania, że skarżące nie są stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, analizę w tym kierunku organ uprawniony będzie przeprowadzić dopiero po wznowieniu postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do merytorycznego rozstrzygania sprawy, stąd nie były przedmiotem analizy Sądu zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Poza zakresem kognicji znajdował się też wniosek "o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nadanie im przymiotu strony". Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien mieć na uwadze, iż skarżące zachowały termin określony w art. 148 k.p.a. oraz wskazały podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i przejścia do drugiego etapu, w którym przeprowadzi analizę, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd rozstrzygnął, w myśl § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). ar