II SA/Łd 504/10

Dnia 6 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za udział ½ części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 10-10a, zajętej pod drogę publiczną A, oznaczonej na mapie jako działka Nr ewid. [...] o powierzchni 0,0452 ha. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, A. P. i K. C. w dniu 17 listopada 2005 roku, a E. W. dnia 11 czerwca 2008 roku wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w Ł. przy ul. A. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 10-10a, zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. A). Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wyłączył do odrębnego postępowania sprawę z wniosku E. W. o ustalenie odszkodowania za zajętą, pod drogę publiczną część nieruchomości. Po rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz E. W. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 roku współwłasność K. C., A. P. i E. W., przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku na własność Gminy Ł. Współwłaścicielom nieruchomości przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku gwarantował odszkodowanie, jednak ze stosownym wniosek należało wystąpić do dnia 31 grudnia 2005 roku. W tym terminie z wnioskiem wystąpiły K. C. i A. P. E. W. wniosek złożyła do protokołu dopiero dnia 11 czerwca 2008 roku oświadczając, iż jest on uzupełnieniem wniosku z dnia 17 listopada 2005 roku złożonego przez pozostałe współwłaścicielki nieruchomości. Mimo tego organ uznał, że E. W. wystąpiła ze stosownym podaniem po upływie ustawowego terminu. Przy czym termin ten nie podlega przywróceniu. Upływ tego terminu skutkuje brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, dokumenty zgromadzone w aktach nie potwierdzają faktu złożenia wniosku przez stronę w dniu 17 listopada 2005 roku. Nie potwierdza tego, w szczególności, oświadczenie K. C. z dnia 12 maja 2009 roku. W ocenie organu I instancji przepis art. 209 Kodeksu cywilnego nie może dotyczyć roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, czy współwłasność. Wszczęcie postępowania o odszkodowanie jest związane z faktem złożenia stosowanego wniosku przez właściciela, bądź współwłaścicieli nieruchomości. Sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko może zostać połączona do wspólnego rozpoznania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. W. zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w zw. z art. 7, 8, 28, 32, 33, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie udzielenia pełnomocnictwa przez nią K. C. do złożenia wniosku o odszkodowanie i wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji winien zbadać czy K. C. była umocowana do jej reprezentowania i czy podejmowała czynności zgodnie z jej wolą. W tym celu organ powinien odebrać od odwołującej się stosowane oświadczenie. Wątpliwości strony budziła także wykładnia treści art. 209 Kodeksu cywilnego. Dopóki istnieje domniemanie, że współwłaściciel podejmuje czynności zgodnie z wolą wszystkich właścicieli, dopóty można uważać współwłaściciela za reprezentującego interesy innych, zachowujących się biernie. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczyna się na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 roku a 31 grudnia 2005 roku. W stanie faktycznym sprawy, nieruchomość oznaczona jako działka Nr ewid. [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku współwłasność K. C., A. P. i E. W. Te osoby uprawnione były do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W ustawowym terminie wniosek został złożony przez K. C. i A. P. E. W. wniosek zgłosiła natomiast do protokołu dopiero dnia 11 czerwca 2008 roku. W protokole tym napisano, iż "E. W. powołując się na wniosek A. P. i K. C. złożony dnia 17 listopada 2005 roku występuje z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną". W piśmie z dnia 12 maja 2009 roku odwołująca się wyjaśniła, iż prosiła K. C. o złożenie w jej imieniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i otrzymała jeden egzemplarz wniosku, ale nie zauważyła, że nie ma jej nazwiska na tym dokumencie. W piśmie z tej samej daty K. C. oświadczyła, iż składając w dniu 17 listopada 2005 roku wniosek, działała także w imieniu E. W. zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego, jednakże przez niedopatrzenie nie wpisała nazwiska E. W. W odniesieniu do powołanych kwestii organ odwoławczy wskazał, że roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest związane z właścicielem nieruchomości, a gdy nieruchomość stanowi własność wspólną, jak ma to miejsce w omawianej sprawie, z każdym z jej współwłaścicieli. Oznacza to, iż każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może żądać odszkodowania tylko w wysokości odpowiadającej wielkości posiadanego udziału we współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie każdego ze współwłaścicieli. Odszkodowanie jest świadczeniem o charakterze podzielnym, zatem każdy ze współwłaścicieli ma prawo do odszkodowania w wysokości odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Zdaniem organu, w sprawie wniosek w ustawowym terminie został złożony wyłącznie przez K. C. i A. P. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje by składając ten wniosek K. C. działała również w imieniu odwołującej się. Wniosek został bowiem podpisany wyłącznie przez K. C. i A. P., z jego treści nie wynika by któraś z tych osób działała w charakterze pełnomocnika odwołującej się. Do wniosku nie załączono także pełnomocnictwa. W tej sytuacji organ ocenił, że nie jest uzasadniony zarzut odwołania, jakoby organ I instancji zobligowany był do żądania załączenia do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego K. C. do występowania w sprawie ustalenia odszkodowania w imieniu E. W. Organ nie podzielił także zarzutu strony, iż jedna ze współwłaścicielek składając wniosek działała w imieniu odwołującej się zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W ocenie organu odwoławczego, wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, nie wchodzi do zakresu pojęcia czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek został złożony przez odwołującą się z uchybieniem terminu wskazanego w ustawie, a zatem należało orzec o odmowie ustalenia odszkodowania na jej rzecz. W skardze na powyższą decyzję E. W. wskazała na naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w zw. z art. 7, 8, 28, 32, 33, 64 § 2, 77 § 1, 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie organy wydały decyzje na podstawie sprzecznych i błędnych ustaleń faktycznych, nie wyjaśniły faktu udzielenia przez skarżącą pełnomocnictwa jednej ze współwłaścicielek, która złożyła wniosek. Decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom organów oświadczenie skarżącej z dnia 11 czerwca 2008 roku nie było nowym wnioskiem o ustalenie odszkodowania, bowiem stanowiło ono jedynie potwierdzenie, iż K. C. była umocowana do działania w imieniu skarżącej w dniu 17 listopada 2005 roku. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wniosek z dnia 17 listopada 2005 roku jednoznacznie określał nieruchomość, której dotyczy. Z racji tego, że organ wiedział, że nieruchomość ta stanowiła współwłasność trzech osób, a wniosek został podpisany tylko przez dwie z nich, powinien ustalić, czy skarżąca udzieliła pełnomocnictwa do złożenia wniosku K. C. W toku postępowania administracyjnego skarżąca potwierdziła, że osoba składająca wniosek działała także w jej imieniu. Tym samym organ bezpodstawnie pozbawił skarżącą możliwości działania w sprawie przez pełnomocnika, czym naruszył treść art. 32 i 33 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż wniosek w sprawie został złożony przez skarżącą w dniu 11 czerwca 2008 roku. Mając na uwadze zapis art. 33 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, fakt że nieruchomość objęta jest współwłasnością i to, że adres podany na wniosku dla wszystkich współwłaścicielek jest taki sam, organ powinien przyjąć, że wniosek z dnia 17 listopada 2005 roku pochodzi od wszystkich trzech współwłaścicielek. W każdym razie organ powinien wezwać do złożenia pełnomocnictwa na mocy art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 w/w ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 cyt. ustawy). Powołany wyżej przepis wprowadza, generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 1 lutego 2007 roku, I OSK 394/06, Lex Nr 348011), ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem gminy oraz właścicieli gruntów, z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 roku, ani po dniu 31 grudnia 2005 roku. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania, gdyż uznał, że skarżąca złożyła wniosek o wypłatę takowego odszkodowania po terminie, bowiem w dniu 11 czerwca 2008 roku. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję I instancji zgadzając się z ustaleniami tego organu w zakresie dotyczącym ustalenia daty złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania przez skarżącą. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się zatem do oceny w jakiej dacie skarżąca złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Bezsprzecznie, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła współwłasność trzech osób. Dwie z nich wystąpiły z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w dniu 17 listopada 2005 roku. Trzecia współwłaścicielka, a jednocześnie skarżąca w niniejszej sprawie, ze stosownym wnioskiem wystąpiła dopiero w dniu 11 czerwca 2008 roku. Takie ustalenia w sprawie przyjął organ za podstawę rozstrzygnięcia. Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę, zgodził się z takim stanowiskiem. W toku postępowania administracyjnego i w treści skargi strona wywodziła, że wniosek złożony w roku 2005 przez dwie współwłaścicielki, został złożony także w jej imieniu. Pogląd taki, w ocenie Sądu, nie znajduje potwierdzenia w treści tegoż wniosku. Przede wszystkim, w treści tego dokumentu wskazano, że pochodzi on od dwóch współwłaścicielek i tylko dwa podpisy zawarte są na tym dokumencie. Analiza treści wniosku nie dawała podstaw do twierdzenia, że został on złożony także w imieniu skarżącej, zatem nie można przyjąć, że organy administracji zobowiązane były do żądania od osób składających wniosek stosowanego pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą, a obejmującego m. in. czynność złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Tym samym Sąd nie podzielił argumentów skargi odnoszących się do kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą Sąd w pełni podziela, podkreśla się, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej (por. pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 roku, II SA/Kr 810/07, Lex Nr 506476). Tym samym, z faktu że wniosek dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością trzech osób, nie można wywodzić, że wniosek złożony przez dwie osoby powoduje wszczęcie postępowania także w odniesieniu do trzeciego współwłaściciela. Okoliczność taka nie rodzi także po stronie organu obowiązku wzywania wnioskodawców do wykazania umocowania do działania w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Z drugiej strony, organ nie ma obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2008 roku, II SA/Bd 15/08, Lex Nr 532757). Według składu orzekającego organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, termin ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przywrócenie terminu w świetle przywołanych przepisów ma zastosowanie tylko do terminów w charakterze procesowym. Ponadto, organ II instancji zgodnie z regulacją art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił stronom stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał jakie konkretnie okoliczności zadecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. Warto jeszcze podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku (sygn. akt: SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.