II SA/Łd 508/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokości różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu z tytułu korzystania ze środowiska oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 508/17 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 281, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 z późn. zm.) oraz art. 240 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), określił L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A, L. F., M. 25, [...] Z. opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za 2015 r. w wysokości 3.445.208,00 zł wraz z odsetkami w wysokości 183.493 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył w terminie określonym w art. 240 ustawy o odpadach, tj. do dnia [...] wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem było wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Strona złożyła stosowny wniosek dopiero w dniu [...] Konsekwencją powyższego było naliczenie podmiotowi korzystającemu ze środowiska opłat podwyższonych za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów po dniu [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zaskarżonej w całości decyzji zarzucił naruszenie: - art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz brak rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym stanowisk strony, a tym samym działanie na niekorzyść strony, bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego; - art. 124 w zw. z art. 240 i art. 241 ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i błędne uznanie, że strona zobowiązana jest do ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska jako podmiot "prowadzący instalację". W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o odpadach zarządzający zobowiązany jest do posiadania tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Fundamentalne znaczenie ma fakt, że w dniu [...]. właściciel nieruchomości wypowiedział umowę dzierżawy terenów wysypiska, a wyrok sądowy korzystny dla odwołującego się stał się prawomocny dopiero z dniem 26 marca 2015 r. Oznacza to, że do 26 marca 2015 r. L. F. nie był podmiotem, o którym mowa w art. 124 ust. 1 o odpadach. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 128 pkt 3 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu m. in. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Natomiast zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie ustawy (23 stycznia 2013 r.) składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że L. F. zarządzał istniejącym przed dniem 23 stycznia 2013 r. składowiskiem odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, znajdującym się we wsi M. L. F. dysponował decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska. Kolegium zauważyło, że w ustawie o odpadach brak jest definicji legalnej pojęcia "zarządzający składowiskiem odpadów". Jednak brak definicji legalnej nie wyklucza jeszcze możliwości odtworzenia ustawowego znaczenia określonego pojęcia w wyniku zestawienia kilku różnych przepisów. Z treści art. 128 ustawy o odpadach wynika, że zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu określonych decyzji. Oznacza to, że ustawodawca posługuje się tym pojęciem, wskazując na podmiot, który dopiero zamierza rozpocząć taką działalność. Z kolei w myśl art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów prowadzi składowisko odpadów, a prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Właśnie takie działania podejmował i podejmuje aktualnie skarżący. Wypowiedzenia umowy dzierżawy terenów składowiska odpadów nie pozbawiło L. F. statusu zarządzającego składowiskiem odpadów - korzystającego ze środowiska. L. F. wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów złożył dopiero [...]., a więc po upływie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy o odpadach. W ocenie Kolegium ustawodawca przewidział "elastyczną" procedurę przejściową. W terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy o odpadach wymagane było jedynie złożenie wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a nie uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Tym samym strona mogła złożyć wiosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów przed 23 stycznia 2015 r. i jednocześnie wystąpić o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Zatem sam fakt sporu dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości nie uniemożliwiał złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. W myśl art. 241 ust. 1 ustawy o odpadach wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska. Przepis art. 241 ust. 1 ustawy o odpadach nie zwalniał z obowiązku złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów przed 23 stycznia 2015 r., a jedynie modyfikował wymóg posiadania tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska. W ocenie Kolegium nie można mówić zatem o żadnej luce prawnej, a jedynie o zaniedbaniu złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów we właściwym terminie przez zarządzającego składowiskiem odpadów – L. F. W myśl art. 240 ust. 4 ustawy o odpadach w przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. Tym samym decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska wygasła dnia 23 stycznia 2015 r. Marszałek Województwa [...] dopiero decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził instrukcję prowadzenia składowiska odpadów we wsi M. Od dnia [...] na składowisku odpadów we wsi M. zarządzanym przez L. F. miało miejsce składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. W myśl zaś art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Opłata podwyższona za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie została uzależniona od powstania jakichkolwiek szkód w środowisku, przy czym zdaniem organu nic nie stało na przeszkodzie, aby L. F. z dniem, w którym wygasła decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, wstrzymał przyjmowanie odpadów do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Kolegium po analizie przepisów prawa oraz po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz ze wszystkimi wyjaśnieniami strony uznało, że są podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej. W ocenie Kolegium ustalony stan faktyczny sprawy nie jest jednak wystarczający do wydania przedmiotowej decyzji, gdyż oparcie obliczeń wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska na prywatnym mailu pracownika firmy jest niedopuszczalne, w szczególności, że skarżący kwestionuje dane w nim zawarte. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] ustali wszystkie niezbędne, do wymierzenia opłaty o wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, dane tj. rodzaj składowanych odpadów i czas ich składowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi L. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia: - art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 ust. 1 i 2 o odpadach poprzez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przypadku wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wobec nieterminowego złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, przyczyny tego stanu rzeczy nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na zarządzającego składowiskiem obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a w konsekwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem, iż nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych oraz zaniechanie należytego rozważenia w uzasadnieniu decyzji przedstawianej przez skarżącego argumentacji prawnej uzasadniającej przyjęcie, iż nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego a także poprzez naruszenie przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przejawiające się w rozstrzygnięciu zaistniałych wątpliwości prawnych na niekorzyść skarżącego. Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył wydaną przez Marszałka Województwa [...] decyzję z dnia [...] Nr [...] ponownie określającą L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A, L. F., M. 25, [...] Z. opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za 2015 r. w wysokości 3.445.208,00 zł wraz z odsetkami w wysokości 410.782,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Podlegająca ocenie decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie dokonuje oceny materiału dowodowego, sąd ogranicza się do zbadania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści przepisu wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, iż uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyjmuje się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2, a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 nie można przesądzać o stosunku materialnoprawnym sprawy sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy stosunek taki nie został jeszcze ukształtowany w sprawie administracyjnej. Stąd też należy uznać, że niedopuszczalne jest wskazanie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji wbrew oczekiwaniom skarżącego prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska, nie mogła zatem stać się przedmiotem rozważań tut. Sądu. Przechodząc natomiast do oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium umotywowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że źródłem ustaleń faktycznych w zakresie rodzajów odpadów, masy odpadów oraz dat przyjmowania poszczególnych partii odpadów były wyłącznie informacje zawarte w mailach pracownika skarżącego – B. S. Dane te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Organ I instancji nie uczynił przedmiotem rozważań, czy korespondencja osoby będącej pracownikiem, w takim charakterze występującej w relacji z organem administracji publicznej, której przedmiotem jest działalność pracodawcy może być źródłem ustaleń, będących podstawą nałożenia na pracodawcę praw lub obowiązków. Oznacza to, że zasadnie przyjęło Kolegium, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska, a ustalenia faktyczne zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie dokonać tak istotnych ustaleń, gdyż spowodowałyby to pozbawienie stron prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Reasumując, jako że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. M.K