II SA/Łd 513/19

Dnia 24 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 roku sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego w zakresie przebudowy i odbudowy urządzeń odwadniających 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. Decyzją z [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 16 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) - zwane dalej: "p.w." - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Ł. z [...] r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia wodnoprawnego przedstawionego we wniosku Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. polegającego na odbudowie rowów odwadniających drogę powiatową nr [...] relacji D.-O. na działce nr 147 w m. D., gm. D. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 20 listopada 2018 r. do Nadzoru Wodnego w Ł. wpłynął wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w Ł., w związku z planowanym zadaniem inwestycyjnym pn. "Odbudowa rowów odwadniających drogę powiatową nr [...] relacji D.-O. na działce nr 147 w m. D., gm. D." w sprawie przyjęcia zgłoszenia w trybie art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w., dotyczącego wykonania przez inwestora odbudowy 5 odcinków rowów przydrożnych wraz z przebudową 23 przepustów i budową 1 przepustu. W ramach zadania miały zostać ukształtowane przekroje poprzeczne rowów przydrożnych wraz z nadaniem nowego spadku podłużnego w kierunku odpływu do odbiorników wyższego rzędu, które stanowią rowy melioracyjne. Organ I instancji stwierdził, że do wniosku nie został załączony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub inny dokument planistyczny, jak również uzgodnienie z właścicielem rowu R-A4 i R-A5 w zakresie odprowadzania wód z drogi powiatowej do istniejących rowów melioracyjnych. W opracowaniu nie określono także wpływu wykonywanych rowów oraz charakteru ich funkcjonowania na grunty przyległe. Wobec tego decyzją z [...] r. organ l instancji, na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 1 p.w., wniósł sprzeciw od zgłoszenia wodnoprawnego przedstawionego w ww. wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor argumentował, że ustawodawca dopuszcza zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w. wykonanie robót związanych z odbudową urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego i w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego o brakujące dokumenty, organ właściwy w sprawach zgłoszeń nakłada, w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów lub informacji w określonym terminie. Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że działania organu I instancji były prawidłowe. Zdaniem organu II instancji, z uwagi na charakter planowanej inwestycji wykraczający poza ustawowy zakres zgłoszenia, ze względu na jego skumulowane oddziaływanie nie mieszczące się jedynie w pasie działki będącej własnością wnioskodawcy, kwalifikuje się ono do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia wykracza poza granice pasa drogowego, co skutkuje koniecznością ustalenia stron postępowania w tej sprawie. Postępowanie w trybie zgłoszenia nie przewiduje możliwości ustalenia stron postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 389 pkt 6 oraz art. 397 ust. 2 p.w. Na ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Powiat [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie zasad postępowania administracyjnego unormowanych w art. 6 i 7 k.p.a. zobowiązujących organy administracyjne obu instancji do działania w granicach i zgodnie z normami obowiązującego prawa, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy jednoczesnym podejmowaniu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego: art. 389 pkt 6 p.w. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w. przez wadliwą interpretację zawartego w nim sformułowania "stosuje się odpowiednio" co spowodowało przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia art. 389 pkt 6 p.w. zastosowanego "wprost" i pominięcie wskazanego wyżej art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w. przewidującego dla odbudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych tryb zgłoszenia, a nie pozwolenia wodnoprawnego. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że droga nr [...] relacji D. – O. posiada kategorię drogi powiatowej i, stosownie do art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) stanowi własność powiatowej jednostki samorządowej - Powiatu [...]. Organem, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest Zarząd Powiatu będący zarządcą drogi wykonującym swoje zadania przy pomocy powołanej przez Radę Powiatu jednostki organizacyjnej - Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. W związku z tym, że zarówno zarządca drogi jak i jednostka pomocnicza nie posiadają osobowości prawnej i zdolności sądowej, legitymacja czynna w niniejszej sprawie przysługuje Powiatowi jako właścicielowi drogi. Dalej skarżący wyjaśnił, że z motywów decyzji organu l instancji wynikało, iż przyczyną zgłoszenia sprzeciwu była niekompletność wniosku, do uzupełnienia którego zgłaszająca jednostka nie została wezwana. Kierownik Nadzoru Wodnego w Ł., pomimo braku pełnej dokumentacji pozwalającej na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności zakresu robót w ramach planowanego przedsięwzięcia w obrębie pasa drogowego, wniósł sprzeciw, uznany przez organ odwoławczy, w skarżonej decyzji, za uzasadniony. Klasyfikując planowane przedsięwzięcie drogowe jako wykraczające poza ustawowy zakres zgłoszenia, bez zapoznania się ze wszystkimi dokumentami niezbędnymi do jego merytorycznej oceny, organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., wydał bowiem decyzję opartą na uznaniu bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a także bez rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skoro utrzymana w mocy decyzja l instancji zarzucała zgłoszeniu przedsięwzięcia brak określenia w opracowaniu "wpływu wykonanych rowów oraz charakteru ich funkcjonowania na grunty przyległe", to "skumulowane oddziaływanie nie mieszczące się w pasie drogowym" jest ustaleniem dokonanym przez organ II instancji zupełnie dowolnie, bez pokrycia w materiale sprawy. Ocena oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie byłaby uprawniona, gdyby zgłaszający Zarząd Dróg Powiatowych otrzymał w toku postępowania szansę uzupełnienia wniosku o niezbędne do jej dokonania wypisy, uzgodnienia i wyrysy, w formie stosownego postanowienia. Skarżący zaznaczył, że w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 414/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Interpretując przepisy dawnego Prawa wodnego odpowiadające obecnemu art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 389 pkt 6 obecnie obowiązującej ustawy, należy mieć na uwadze, że celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest zapobieganie sytuacji, gdy przebudowa, a zatem także odbudowa urządzenia wodnego, mogłaby doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na gruncie w taki np. sposób, że urządzenie przestałoby spełniać funkcję dla jakiej zostało wykonane. Nie ma natomiast, zdaniem Sądu, żadnych powodów, by wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył robót związanych z utrzymaniem urządzenia wodnego, które zmierzają do zachowania funkcji przypisanej temu urządzeniu.". Skarżący zaznaczył, że zadaniem planowanej inwestycji polegającej na odbudowie rowów odwadniających powiatową drogę publiczną jest przywrócenie do stanu poprzedniego istniejących od lat urządzeń wodnych i spowodowanie ich prawidłowego funkcjonowania celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez odprowadzanie wód opadowych do odbierających je prawidłowo rowów, eliminując tym samym możliwość podtapiania gruntów sąsiadujących z pasem drogowym. W związku z tym, że wykonanie zgłoszonego przedsięwzięcia obejmuje jedynie teren pasa drogowego, zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w., stanowiący, że przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych wymaga zgłoszenia a nie pozwolenia wodnoprawnego. Niezastosowanie tego przepisu przez żaden z organów orzekających w sprawie, a nawet nierozważenie potrzeby jego zastosowania stanowi naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 394 ust. 1 punkt 11 ustawy Prawo wodne zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach. Jednocześnie na podstawie art. 389 punkt 6 cytowanej ustawy na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Z kolei na podstawie art. 17 ust.1 punkt 4 przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Interpretując powyższe przepisy organy obu instancji doszły do przekonania, że planowane przez stronę zadanie inwestycyjne w postaci odbudowy 5 odcinków rowów przydrożnych wraz z przebudową 23 przepustów i budową 1 przepustu odwadniających drogę powiatową wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Wypada zatem stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania ocena zasadności powyższej wykładni jest przedwczesna. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji trafnie wskazał, że do zgłoszenia wodnoprawnego "nie został załączony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inny dokument planistyczny, jak również uzgodnienie z właścicielem rowu R-A4 i R-A5 w zakresie odprowadzania wód z drogi powiatowej do istniejących rowów melioracyjnych. W opracowaniu nie określono także wpływu wykonanych oraz charakteru ich funkcjonowania na grunty przyległe" (s. 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Uważna lektura tego fragmentu motywów przytoczonych przez organ rodzi uzasadnioną refleksję, której zabrakło organom, że nie sposób zdefiniować i prawidłowo zaklasyfikować planowane przedsięwzięcie skoro w zgłoszeniu nie wskazano szeregu istotnych okoliczności dotyczących jego charakteru i wpływu na grunty przyległe. Skoro zaś organ dostrzegł powyższe braki winien, jak wskazał skarżący w odwołaniu, zażądać uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 423 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Jak wskazano wyżej brak zachowania trybu przewidzianego w cytowanym przepisie uniemożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę legalności rozstrzygnięcia przyjętego w rozpoznawanej sprawie. Powyższa konstatacja staje się tym bardziej oczywista jeśli zważyć, że organ II instancji mimo braku dostępu do cytowanych dokumentów uznał, że planowane przedsięwzięcie spowoduje skumulowane oddziaływanie nie mieszczące się w pasie drogowym (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tego rodzaju wywód ma charakter spekulacyjny i brak mu racjonalnych podstaw. Niewątpliwie zatem naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. zaś sprawa nie została należycie wyjaśniona. W tej sytuacji, niezależnie już od tego, że strona skarżąca została zaskoczona i pozbawiona możliwości odniesienia się w ramach postępowania administracyjnego do tak zmienionej argumentacji podnieść należy, że organ II instancji winien w toku ponowionego postępowania doprowadzić do przedstawienia przedmiotowej dokumentacji przez stronę i rozstrzygnąć sprawę po jej przeanalizowaniu ustalając ich prawidłowe znaczenie. Jedynie na marginesie należy w tym miejscu zauważyć, że wykładnia przepisów prawa nie powinna ustalać ich znaczenia w taki sposób, by pewne ich części były traktowane jako zbędne (zakaz wykładni per non est), podczas gdy wykładnia cytowanych wyżej przepisów dokonana przez organy w rozpoznawanej sprawie może zostać uznana za naruszającą ten zakaz. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 ww. ustawy. dc