II SA/Łd 514/09

Dnia 6 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta R. na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147, 148, 145 § 1 k.p.a. odmówił M. S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W. i M. małżonkom S. oraz U. N. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego na działce nr ewid. 485 w R. przy ul. A., z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a nadto z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. W odwołaniu od wskazanej decyzji M.S. podniósł szereg zarzutów natury merytorycznej dotyczących decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 149 § 3 w zw. z art. 147, art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 5 września 2008 r., złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w R. w dniu 8 września 2008 r. strona wraz z innymi mieszkańcami osiedla wniosła o skontrolowanie budowy przedmiotowego budynku na działce inwestorów. O posiadanej przez M.S. wiedzy na temat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 9 października 2008 r. informujące go o prowadzeniu na podstawie ostatecznej decyzji Starosty R. z dnia [...] r. nr [...] robót przy budowie budynku gospodarczo-składowego. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji M. S. otrzymał wspomniane pismo w dniu 13 października 2008 r. Przyjmując zatem datę odbioru w/w pisma za dzień, w którym skarżący dowiedział się o decyzji stwierdzić należy, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że ustosunkowanie się do kwestii niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ocena, czy M. S. przysługuje przymiot strony mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby doszło do wznowienia postępowania administracyjnego, co jednak w tej sprawie nie mogło mieć miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. powtórzył w zasadzie zarzuty z odwołania i zażądał uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Wojewoda [...] zasadnie odmówił M.S. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. i M. małżonkom S. oraz U. N. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego na działce nr ewid. 485 w R. przy ul. A., z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. By odpowiedzieć na tak postawione pytanie trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż problematyka wznowienia postępowania unormowana została w rozdziale 12, art. 145 -152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w skrócie k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną określone zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i art. 145a k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przy czym, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.). Po myśli art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z kolei, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ma charakter dwuetapowy. Mianowicie w pierwszym etapie, organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania, a więc czy podmiot zainteresowany wznowieniem postępowania powołał się chociażby na jedną z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 148. Pozytywna ocena tych przesłanek, które co istotne muszą być spełnione łącznie, obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, zaś negatywna do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, czyli postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący M. S. domagał się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W. i M. małżonkom S. oraz U. N. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego na nieruchomości o nr ewid. 485, położonej w R. przy ul. A., podając jako przyczynę wznowienia fakt, iż nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy i na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda w motywach kwestionowanej decyzji, skarżący wraz z innymi mieszkańcami osiedla pismem z dnia 8 września 2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o skontrolowanie budowy budynku magazynowego na działce inwestorów. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 października 2008 r. organ nadzoru budowlanego poinformował stronę, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji Starosty R. z dnia [...] r. nr [...]. Wskazał ponadto, że dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco, a na terenie budowy znajduje się tablica informacyjna. Rzeczone pismo, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji doręczono M. S. w dniu 13 października 2008 r. W tym stanie rzeczy, rację ma organ odwoławczy twierdząc, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegł od dnia 13 października 2008 r. i upłynął bezskutecznie. Strona złożyła bowiem wniosek o wznowienie postępowania w siedzibie Starostwa Powiatowego w R. dopiero w dniu 10 marca 2009 r. Skoro zatem miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. nie został w tej sprawie zachowany, organ administracji publicznej nie mógł postąpić inaczej, jak tylko odmówić M. S. wznowienia postępowania. Dodać w związku z tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych na temat terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. dominuje stanowisko, które zresztą skład orzekający w pełni podziela, iż bieg miesięcznego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, opubl. ONSAiWSA 2006/5/133). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 976/06 - Lex nr 275519). Na marginesie godzi się jeszcze zauważyć, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2008 r. wynika, iż na terenie budowy znajdowała się tablica informacyjna, co dodatkowo może świadczyć o tym, że skarżący znacznie wcześniej mógł posiadać wiedzę o wydaniu omawianego orzeczenia. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1600/97 (Lex nr 47922) rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę było bez wątpienia okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ujawnienie tych okoliczności uzasadniało złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazywały, iż w sprawie prowadzonej została wydana decyzja, której skarżącym nie doręczono. Odnosząc się w następnej kolejności do oceny zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one chybione i w rezultacie nie mogły skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że w tej sprawie przedmiotem rozważań organów administracyjnych była wyłącznie kwestia dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec tego, ani Starosta, ani też Wojewoda nie byli zobowiązani do ustalenia, czy budynek gospodarczo-składowy został już wybudowany, ani też do rozpatrywania zarzutów skarżącego przeciwko decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było informacji, co do odwołania od decyzji, czy też okoliczność, że Starosta w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę uchybił regulacjom art. 61 § 4 k.p.a. O tym bowiem, czy M.S. powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, organy orzekające w sprawie mogłyby się ustosunkować dopiero wówczas, gdyby doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a tak się jednak w rozpoznawanej sprawie nie stało. Podsumowując, zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty R. wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w dacie ich podjęcia przepisami prawa, co obligowało Sąd do oddalenia skargi. Z tych powodów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.