II SA/Łd 514/10

Dnia 3 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 roku sprawy ze skargi Z.M.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) przyznał Z. M. – K., jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 złotych miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2009 roku do dnia 31 stycznia 2010 roku. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Z. M. – K. podniosła, że nie została wcześniej poinformowana o przysługującym jej prawie do zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że jest niepełnosprawna od stycznia 2002 roku, co potwierdza orzeczenie z dnia 10 stycznia 2008 roku, ustalające stopień niepełnosprawności, jako znaczny od dnia 20 listopada 2007 roku i wniosła o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy, tj. od 20 listopada 2007 roku do września 2009 roku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Powyższe, zdaniem organu drugiej instancji, oznacza, że zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać ustalony za okres wcześniejszy niż data złożenia wniosku. Kolegium podkreśliło przy tym, że ustawodawca nie przewidział żadnych ulg ani uprawnień dla osób, które nie wiedziały o istnieniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. M. – K. ponownie wniosła o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od listopada 2007 roku do września 2009 roku, podnosząc że strata zasiłku za ten okres jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu lub też to prawo narusza i w zależności od tej oceny, orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, Sąd stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd ten nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności postanowienia, to jest o jego zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowiska organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. Do wniosku, sporządzonego według ustalonego wzoru, należy dołączyć między innymi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ponadto w myśl art. 24 ust. 2 wskazanej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zatem w zgodzie ze wskazanymi przepisami należy przyjąć, że proces przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, składa się z następujących czynności: wniosku zainteresowanego podmiotu, urzędowego potwierdzenia istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku i przyznania zasiłku. Zasiłek jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W tym miejscu należy wskazać, że w stosunku do przepisu art., 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 23 października 2007 roku, w sprawie P 28/07 (OTK-A 2007/9/106) orzekł, iż przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawa do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2, w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres tego orzeczenia dotyczy stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w aspekcie wymogu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy osób w wieku powyżej 16 lat, legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji rozpoznawania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności odwołania od orzeczenia zespołu powiatowego. W ramach sądowej kontroli administracji, prowadzonej z uwzględnieniem art. 134 ustawy p.p.s.a. należy jednak odnieść się do możliwości ewentualnego zastosowania powyższego wyroku do sytuacji określonej niniejszą skargą. W szczególności należałoby postawić pytanie, czy na sytuację tę nie należałoby rozciągnąć zakresu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwłaszcza, że sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdził, że problem ma charakter ogólniejszy, a uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynikało z ram wyznaczonych przez pytanie sądu, co w konsekwencji doprowadziło Trybunał do stwierdzenia, iż to sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wyrok powyższy ma charakter zakresowy, co oznacza, że ocena Trybunału Konstytucyjnego obejmowała stwierdzenie niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko wobec takich podmiotów, o których Trybunał wprost wypowiedział się w sentencji swojego orzeczenia. Przyczyną stwierdzenia częściowej niekonstytucyjności była konieczność zapewnienia zainteresowanym świadczenia także wówczas, gdy osoby te ubiegając się o urzędowe potwierdzenie wymaganego stopnia niepełnosprawności, wszczynają długotrwałe postępowanie odwoławcze przed wojewódzkim zespołem (względnie przed sądem powszechnym). Takie osoby, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dopiero po wielu miesiącach uzyskują niezbędne do wykazania niepełnosprawności prawidłowe, ostateczne orzeczenie (względnie wyrok sądu powszechnego). Ustalenie początkowej daty przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego nie powinno wówczas przypadać na dzień kompletnego udokumentowania wniosku, ale już na dzień złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 1500/08). W sprawie wywołanej niniejszą skargą nie można jednak przyjąć, iż z wyroku Trybunału Konstytucyjnego płynie możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nie byłoby ono zasadne dlatego, że wyrok zakresowy (a takowym jest wskazane orzeczenie TK), którego istotą jest zawężenie zakresu niezgodności z określonymi normami konstytucyjnymi, niezależnie od przyczyny zawężenia zakresu, winien być rozumiany na tyle zgodnie z literą zawężenia, na ile jest to tylko możliwe. Wyrok ten powoduje bowiem, iż jakiś fragment zakresu zastosowania przepisu zostaje wyeliminowany i z punktu widzenia pewności prawa, stanowi to niedogodność, której skutki do czasu nowelizacji przepisu należy usuwać ad hoc w przypadku każdego stosowania prawa. Im większa zgodność z literą orzeczenia zakresowego, tym słabsze jest niebezpieczeństwo rozbieżności orzecznictwa w związku ze stosowaniem przepisu uznanego za zakresowo niezgodny z Konstytucją. Ponadto, ścisłość wykładni wyroku zakresowego ma szczególne znaczenie w przypadku sądowej kontroli administracji. Wskazanie sposobu interpretacji wyroku zakresowego organowi administracji, działającego w warunkach braku niezawisłości i będącego bezpośrednio związanego tym fragmentem tekstu przepisu, który nie mieści się we wskazanym wyroku zakresowym, znajdzie wprawdzie zastosowanie w konkretnym procesie decyzyjnym, prowadzonym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, ale spowodować może dysfunkcjonalność decydowania w innych sprawach, rozpatrywanych na gruncie tego przepisu. Organ administracyjny nie będzie bowiem pewny co do sposobu interpretacji wyroku interpretacyjnego Trybunału Konstytucyjnego przez każdy skład orzekający. Organ ten ma natomiast obowiązek orzekania na podstawie tych fragmentów przepisu, co do których nie orzeczono niezgodności z konstytucją. Wreszcie, każde ewentualne rozszerzenie w toku wykładni sądowej (dokonywanej przez sąd administracyjny) zakresu niezgodności danego przepisu z konstytucją winno być traktowane, jako wyjątek. Wymaga też szczególnej ostrożności. Jest to możliwe, jeśli rzeczywiście brak jest istotnych różnic w sytuacjach objętych wyrokiem zakresowym i sytuacjach wykraczających poza stwierdzony zakres niekonstytucjoności i wyrokiem tym nieobjętych tylko z tego powodu, że nie obejmowało tych sytuacji pytanie skierowane do Trybunału, zbudowane na tle konkretnego stanu faktycznego. Brak takich różnic winien wyraźnie wypływać z uzasadnienia wyroku TK. Także możliwość rozszerzenia winna być wzmocniona wyraźną deklaracją interpretacyjną samego Trybunału, co do owej zakresowości orzeczenia oraz powodu jego zawężenia spowodowanego skierowanym pytaniem. Powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazywało na niekonstytucyjność tego warunku wskazanego w art. 24 ust. 2 ustawy, który przyjmował ustalanie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Teza powyższa została jednak wypowiedziana w kontekście sytuacji, w której istniał bezpośredni związek czasowy pomiędzy złożeniem wniosku, a rozpoznawaniem przez zespół wojewódzki odwołania od orzeczenia zespołu powiatowego. W tym kontekście zatem za niezgodne z Konstytucją było uznane wiązanie początku świadczenia z datą złożenia wniosku. Taki związek czasowy nie zaistniał w niniejszej sprawie. Nie tylko brak tu orzekania o niepełnosprawności w trybie odwoławczym, ale ponadto orzeczenie o niepełnosprawności w żadnym wypadku nie przesądzało o niemożliwości rozpatrzenia złożonego wniosku i przyznania świadczenia z powodu jego braku czy niedołączenia do wniosku. Stan faktyczny w sprawie wywołanej niniejszą skargą jest zupełnie inny. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 10 stycznia 2008 roku i wskazuje na niepełnosprawność skarżącej w stopniu znacznym od dnia 20 listopada 2007 roku. Zatem nie byłaby racjonalnie uzasadniona interpretacja, że świadczenie powinno być przyznane od listopada roku 2007, niezależnie od przekonania, iż zasiłek pielęgnacyjny ma służyć osobie niepełnosprawnej w czasie jej niepełnosprawności. Nie można także przyjąć, iż świadczenie przysługuje od stycznia 2008 roku, kiedy to wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy pierwszy wniosek złożony został w dniu 29 października 2009 roku. W ocenie sądu zasadniczym powodem dla przyjęcia powyższego poglądu jest wnioskowy charakter świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, wynikający z treści art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle obowiązujących przepisów, postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie może być wszczęte z urzędu, gdyż postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych ma charakter wnioskowy. Jeśli skarżąca nie złożyła wcześniej wniosku o przyznanie takiego świadczenia, nie można zarzucić organom administracyjnym wadliwego rozstrzygnięcia. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 964/07, Lex nr 355309). Wnioskowość oznacza zatem, okoliczność w której uprawniony komunikuje fakt potrzeby pobierania określonego świadczenia i żąda ustalenia jego przyznania oraz określenia jego wysokości. Sam fakt stwierdzenia niepełnosprawności, niezależnie od tego, kiedy miał miejsce, nie oznacza automatycznie, że każdemu niepełnosprawnemu świadczenie jest niezbędne do zaspokajania jego istotnych potrzeb życiowych. Dopiero wniosek aktualizuje samo żądanie. W sytuacji, kiedy pomiędzy stwierdzeniem niepełnosprawności a złożeniem wniosku upłynął okres 21 miesięcy, a pomiędzy samym początkiem niepełnosprawności w stopniu znacznym, stwierdzonym w orzeczeniu z dnia 10 stycznia 2008 roku, a złożeniem wniosku - okres niemal 2 lat, nie sposób przyjąć, że potrzeby życiowe niepełnosprawnego były w tym okresie zupełnie niezaspokajane. Złożenie wniosku należy zatem traktować, jako ujawnienie tych potrzeb oraz sformułowanie żądania. Wobec tego w kontekście powyższej sytuacji, nie sposób nie potraktować daty złożenia wniosku, jako daty, która zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie nieobjętym wskazanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, stanowi kryterium ustalenia początkowego momentu (początek miesiąca, w którym złożono wniosek) przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych opublikowana została w Dzienniku Ustaw RP, a zatem w publikatorze powszechnie dostępnym, zatem nieznajomość jej przepisów nie jest okolicznością usprawiedliwiającą opóźnienie w złożeniu wymaganego wniosku, a tym bardziej uzasadniającą przyznanie świadczenia za okres sprzed daty jego złożenia. Wobec tego za niezasadne należy uznać zarzuty strony skarżącej, odnoszące się do niepoinformowania skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach w momencie wydawania orzeczenia o niepełnosprawności, a w konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. m.o.