II SA/Łd 515/07

Dnia 14 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. W dniu 6 grudnia 2006 roku M. N. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu: zorganizowania strajku w 1980 roku, kolportażu prasy zabronionej w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, pomocy osobom potrzebującym w rozwiązywaniu problemów pracowniczych i w obronie podstawowych praw człowieka oraz uczestnictwa w różnych pikietach i manifestacjach. Wnioskodawca podał, że za zorganizowanie strajku w A w Ł. oraz pomoc w rozrzucaniu ulotek na "krańcówkach" autobusowych i tramwajowych został zwolniony z pracy. Ponadto, już jako rencista, świadczył pomoc w pisaniu pism do urzędów i sądów ludziom pokrzywdzonym przez te instytucje. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, odmówił M. N. przyznania uprawnień kombatanckich, ponieważ wnioskowana przez niego działalność, tj. udział w strajku w 1980 roku i aresztowanie w 1986 roku nie są działalnością kombatancką w rozumieniu art. 1 – 4 ustawy o z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. - Dz.U. z 2002 roku, Nr 42, poz. 371 ze zm.). M. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. W jego ocenie decyzja ta nie uwzględnia, że był i jest osobą bezpartyjną, a na skutek pobytu w areszcie za działalność na rzecz obrony praw człowieka otrzymuje rentę w "głodowej" wysokości. Decyzją tą naruszono również jego godność chronioną na podstawie art. 23 i 24 k.c. w związku z art. 19, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz niezgodnie z prawdą zasugerowano, że należał do stowarzyszenia. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] roku. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, iż podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności (organizowanie strajku w 1980 roku, kolportaż prasy, uczestnictwo w pikietach i manifestacjach, osadzenie w areszcie w 1986 roku) bezspornie nie są represjami w rozumieniu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, które mogą być potraktowane jako działalność kombatancka, albo jako działalność równorzędną z działalnością kombatancką. W skardze wywiedzionej przez do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. N. wniósł on o uchylenie w całości wyżej opisanej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1935 roku i 1997 roku. Skarżący podniósł, iż organ administracji nie uwzględnił, że na skutek represji trwających od 1986 roku do 2002 roku był osobą bezdomną. Zakwestionował nadto konieczność członkostwa w stowarzyszeniu właściwym dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2007 roku M. N. sprecyzował skargę w ten sposób, że zarzucił zaskarżonym decyzjom administracyjnym naruszenie: art. 8 ust. 1 i 2, art. 19, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust.1, art. 47 i art. 51 ust. 4 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego osobom represjonowanym przysługują takie same prawa, jak kombatantom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). M. N. tytułu do uprawnień kombatanckich upatruje w działalności opozycyjnej, jaką prowadził w latach 80-tych dwudziestego wieku. Pomimo wielkiego szacunku dla działalności skarżącego Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, obowiązany był stwierdzić, że tego typu działalność nie mieści się w zamkniętym katalogu działalności uznawanych przez ustawodawcę za działalność kombatancką, albo za działalność równorzędną z działalnością kombatancką. Katalog taki ustawodawca zawarł w przepisach art. 1 – 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. - Dz.U. z 2002 roku, Nr .42, poz. 371 ze zm.). Przepisy te odnoszą się wyłącznie do działalności obywateli polskich, którzy w latach 1939-1956 walczyli o suwerenność i niepodległość Ojczyzny w formacjach Wojska Polskiego, armii sojuszniczych, a także w podziemnych organizacjach niepodległościowych i działalności cywilnej z narażeniem na represje. Sąd pragnie zaznaczyć, iż nie może wyręczyć ustawodawcy i rozszerzyć uprawnień kombatanckich na osoby niewymienione w powyższych przepisach. Przyjąwszy nawet, wbrew preambule ustawy, iż celem ustawy o kombatantach jest przyznanie szczególnych przywilejów wszystkim osobom walczącym o suwerenność Polski, Sąd nie mógł ustalić treści normy prawnej w oparciu o celowościową wykładnię prawa. Odwołanie się do tego sposobu interpretacji przepisów prawa jest bowiem dopuszczalne w polskim systemie prawa, gdy jego wynik nie jest ewidentnie sprzeczny z brzmieniem normy prawnej ustalonej w wyniku wykładni gramatycznej, a taka sytuacja miałaby miejsce w niniejszej sprawie. Podniesiony w skardze zarzut uzależnienia przyznania uprawnień kombatanckich od członkowstwa w stowarzyszeniu kombatantów jest całkowicie chybiony. Rekomendacja stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji stanowi element materiału dowodowego w sprawie, podlegającego ocenie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Stowarzyszenie lub organizacja udzielają takiej rekomendacji bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienie zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia (art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach podlegających represjom wojennym i okresu powojennego). Brak rekomendacji nie stanowi braku formalnego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich i nie uniemożliwia rozpoznania takiego wniosku. W niniejszej sprawie organ administracji nie uzależniał rozpoznania wniosku, a tym bardziej przyznania uprawnień kombatanckich od rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji; nie wymagał też od skarżącego wstąpienia do takiej organizacji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd stwierdza, iż skarżący w żaden sposób nie uzasadnił powyższego zarzutu. Z treści pisma procesowego z dnia 8 sierpnia 2007 roku można jedynie wywnioskować, iż zarzuca on naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i obowiązku opieki nad weteranami walk o niepodległość (art. 32 i art. 19 Konstytucji RP). Skarżący nie odnosi się jednak do stosowania prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, a kwestionuje jedynie zgodność ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych okresu powojennego z Konstytucją RP przez wyłączenie spod zakresu ustawy osób podlegających represjom po 1956 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany jest w tym miejscu wskazać, iż nie jest uprawniony do formułowania ocen w zakresie hierarchicznej zgodności norm. Kompetencja do orzekania o zgodności przepisów z Konstytucją, w myśl art. 188 Konstytucji RP, przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Pewnym wyłomem od tej zasady jest wypracowana w orzecznictwie, w oparciu o dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji (a także art. 217 i 92 ust. 1) możliwość badania w konkretnej sprawie przez sąd administracyjny zgodności z ustawą i Konstytucją aktów podustawowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 roku, sygn. akt V KK 41/05, opubl. OSNKW 2005/9/83; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt FSK 177/04, opubl. Przegl. Pod. 2005/4/57; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 395/05, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 roku, sygn. akt I FSK 112/06, opubl. Mon. Pod. 2007/8/44). Uprawnienie to przysługuje jedynie na kanwie i w granicach konkretnej sprawy. Innymi słowy – sąd nie jest legitymowany do usuwania z porządku prawnego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jest jedynie kompetentny do orzeczenia o odmowie zastosowania niezgodnego z normą hierarchicznie wyższą aktu podstawowego w zindywidualizowanej, poddanej kognicji sprawie. Dostrzegając tego rodzaju konflikt norm sąd administracyjny ma prawo wydać rozstrzygnięcie, w którym stwierdza, iż zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 roku, sygn. akt I OPS 4/05, opubl. ONSiWSA 2006/2/39). W rozpoznawanej sprawie decyzja zaskarżona przez M. N. została wydana w oparciu o normę płynącą nie z aktu podustawowego, lecz z ustawy, której sędzia na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP podlega. W tym miejscu należy zauważyć, iż pomimo jasnego brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiając się rozstrzygnięcia, w których sąd się do niego nie zastosował. Analizując sprawy, w których dopuszczono tego rodzaju zabieg, stwierdzić można, że miało to miejsce w dwojakiego rodzaju przypadkach. Po pierwsze – wówczas, gdy w dacie orzekania przez Sąd, przepis ustawy utracił moc obowiązującą. W takim przypadku, wobec dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), brak było podstaw do wystąpienia do Trybunału z pytaniem prawnym. Zasadnym zatem było samodzielne badanie konstytucyjności przepisu ustawy w konkretnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2004 roku, sygn. akt FSK 409/04, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 roku, sygn. akt I Po 461/01, opubl. Przegl. Pod. 2002/9/63). Po drugie – wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu tej samej treści co zakwestionowany przez sąd, lecz w innym stanie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 roku, sygn. akt V SA 613/00, opubl. Glosa 2001/4/30) - pogląd ten podzielony został w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 19 lipca 2005 roku, sygn. akt SK 20/03 oraz wyrok z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. akt P 11/05). Stwierdzić zatem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, wedle którego zasada wyrażona w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego. Istnieją bowiem przypadki, w których sąd zmuszony jest zrezygnować z jej przestrzegania. Nastąpi to jednak na zasadzie ścisłego wyjątku, a także wtedy i tylko wtedy, gdy spełnione będą następujące przesłanki: przepis ustawy posiada jednoznaczne brzmienie, które nie poddaje się prokonstytucyjnej wykładni, pomiędzy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP a wzorcem konstytucyjności zakwestionowanego przepisu ustawy (w szczególności wyrażającym zasadę ustrojową) rysuje się konflikt tego rodzaju, że sąd stosując ustawę nie byłby w stanie dochować wierności obu tym normom konstytucyjnym jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny pozbawiony jest - z jakichkolwiek przyczyn - możliwości wydania rozstrzygnięcia co do konstytucyjności przepisu ustawy (zachodzi jedna z przesłanek umorzenia postępowania). Łączne wystąpienie powyższych przesłanek czyni możliwym uznanie, że sąd administracyjny uprawniony jest do poczynienia samodzielnej oceny pod kątem zgodności z konstytucją przepisu ustawy, który stanowi przedmiot subsumcji w rozpoznawanej sprawie. Z całą stanowczością należy jednak stwierdzić, iż wynik tej oceny nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu uznanego przez sąd administracyjny za niezgodny z konstytucją. W zakresie omawianej kompetencji sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do odmowy zastosowania przepisu ustawy w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego za niezgodny z Konstytucją nie może jednocześnie prowadzić do zastosowania tego przepisu, ale w innej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę treści. Rozszerzenie katalogu osób, którym ustawodawca przyznał status kombatanta w ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego o osoby prowadzące działalność opozycyjną w latach 1956-1989, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stanowiłoby właśnie nadanie przedmiotowej ustawie treści nieprzewidzianej przez ustawodawcę. Przechodząc do kwestii naruszenia w zaskarżonej decyzji zasady równości wobec prawa wskazać należy, iż zasada ta polega na równym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa, charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej (relewantnej). Badając zgodność decyzji z konstytucyjną zasadą równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo określonych podmiotów, a więc czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniającej równe traktowanie tych podmiotów. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została norma prawna na podstawie której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się istotną cechą wspólną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze - wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione oraz muszą mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie - waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. Preambuła ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego doprecyzowuje na swoje potrzeby sformułowanie zawarte we wstępie do Konstytucji, a dotyczące wdzięczności przodkom za walkę o niepodległość i wspomnienie gorzkich doświadczeń z czasów łamania podstawowych wolności i praw człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia ustawodawcy do uzasadnionego ustrojowo ograniczenia kręgu kombatantów, pod warunkiem wszakże, że nie obejmie to wskazanych w konstytucji weteranów walk o niepodległość. Podkreślenia także wymaga, że odmowa przyznania uprawnień kombatanckich nie jest karaniem, a jedynie odmową nagradzania czy honorowania z braku wymaganych cech. Uprawnienia przysługujące kombatantom nie są (mimo powszechnego takiego ich odbioru) przede wszystkim uprawnieniami socjalnymi, lecz mają charakter szczególnego przywileju wynikającego z działalności określonej w ustawie. To ustawodawca, a nie organ administracji, czy sąd administracyjny rozważa, jaka działalność powinna być uznana za kombatancką. Dotyczy to w szczególności form uczestnictwa w walkach o suwerenności i niepodległość Ojczyzny. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, odmawiając przyznania uprawnień kombatanckich osobie, której działalność nie została wymieniona w ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, nie naruszył przepisów Konstytucji RP. Sąd pragnie powtórzyć na zakończenie, iż jedynie w gestii ustawodawcy pozostaje rozszerzenie kręgu osób uznawanych za kombatantów na osoby represjonowane z powodu działalności opozycyjnej po 1956 roku. Jak wynika z informacji pojawiających się w środkach masowego przekazu prowadzone są obecnie prace legislacyjne w tym zakresie. Zdaniem Sądu przed zakończenie tych prac nie będzie możliwie przyznanie uprawnień kombatanckich osobom prowadzącym działalność opozycyjną w latach 1956-1989. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. M.P.