II SA/Łd 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. P. i M. S.-P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. LS II SA/Łd 516/08 UZASADNIENIE W piśmie z dnia 3 kwietnia 2007 roku - potraktowanym przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] Wschodniego z dnia [...] udzielającą B. D. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – M. S. – P. i S. P. wskazali, iż działka której dotyczy w/w pozwolenie na budowę graniczy bezpośrednio z nieruchomością będącą ich własnością, zatem pominięcie ich w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji uważają za niedopatrzenie, które narusza interes prawny. Starosta Powiatu [...] Wschodniego wznowił postępowanie, następnie decyzją z dnia [...] - po ponownie przeprowadzonym postępowaniu (na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] Wschodniego z dnia [...]) - odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż brak podstaw prawnych do uznania M. S. – P. i S. P. za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, wszczętego wnioskiem B. D. i W. P., a zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] Wschodniego udzielającą pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. S. – P. i S. P. Decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez bezzasadną odmowę przyznania skrzącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z dnia 14 lutego 2007 roku; art. 5 ust 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.); art. 33, 34 oraz 35 ustawy Prawo budowlane; art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z pominięciem zasad związania prawem, praworządności, pogłębiania zaufania oraz szybkości postępowania; art. 77 i art.107 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 kpa. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż nieruchomość B. D. i W. P. ujemnie oddziaływuje na nieruchomość skarżących przez to, że zasłania im widok na okolicę, co powoduje obniżenie wartości należącej do nich nieruchomości. Wskazany stan rzeczy w ocenie skarżących narusza art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono również, iż we wcześniej toczących się postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przez B. D. oraz W.P. skarżący posiadali przymiot strony. Nadto w ocenie skarżących decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 107 kpa, gdyż nie zawiera uzasadnienia prawnego ani faktycznego. W ocenie skarżących projekt inwestycji na działce [...] jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N., w oparciu o który organ I instancji wydał pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nieruchomość skarżących nie znalazła się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a skarżący w toku przeprowadzonego postępowania nie wykazali posiadania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę interesu prawnego, a wyłącznie tzw. interes faktyczny. Nie można jednak uznać – w ocenie organu II instancji - za naruszenie interesu prawnego faktu zasłaniania skarżącym dotychczas posiadanego widoku na okolicę poprzez wzniesienie, zgodnie z przepisami prawa, nowego obiektu na sąsiedniej działce budowlanej. Obniżenie wartości należącej do skarżących nieruchomości w wyniku wzniesienia sąsiedniego budynku, także nie stanowi argumentu przemawiającego za posiadaniem przez skarżących interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ tego zagadnienia nie regulują żadne przepisy wiążące organy administracji przy orzekaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że powoływanie się na posiadanie przymiotu strony w poprzednich postępowaniach w sprawie zatwierdzenia innego projektu budowlanego i udzielenia B. D. i W. P. pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], nie rozstrzyga o posiadaniu tego przymiotu w nowym postępowaniu - zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]. Dalej organ odwoławczy podał, że zarzut nie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji organu I instancji do merytorycznych zastrzeżeń podnoszonych przez M. S. – P. i Pana S. P., nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym niewątpliwie skarżący są stroną, wykazało, że nie mają tego przymiotu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrywania zarzutów osób nie mających przymiotu strony w postępowaniu, którego te zarzuty dotyczą. Również w niniejszym postępowaniu – wskazał organ II instancji - zarzuty dotyczące postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu stwierdził, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, nie znajdują także potwierdzenia zarzuty wskazujące na rażące naruszenie przez organ I instancji art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 12 kpa. Dalej wskazał organ odwoławczy, iż podnoszona w trakcie postępowania o wznowienie okoliczność stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym powstania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Prowadzone jest ono bowiem na skutek, zdaniem skarżących, braku ich udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stąd zmiana prawa miejscowego polegająca na uchyleniu dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą rozstrzygnięć decyzyjnych, nie stanowi przesłanki dla wznowienia postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. S. – P. i S. P., wnosząc o uchylenie decyzji organu I oraz II instancji. W swoim środku zaskarżenia powielili argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc dodatkowo, iż studnie dostarczające wodę do picia winny znajdować się w odległości minimum 30 lub 70m (w zależności od metody oczyszczania ścieków). To dowodzi, iż nieruchomość skarżących znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, gdyż ogranicza swobodne wybudowanie studni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art.1§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym (art. 145 i nast. kpa), na skutek wniosku skarżących z dnia 3 kwietnia 2007 roku. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna w takich sytuacjach, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ na wstępie ustala, czy wniosek o wznowienie został oparty na przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 §1 k.p.a. Jeżeli we wniosku powołano się na jedną z wymienionych w tym przepisie podstaw, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. To postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 §2 k.p.a.). Skarżących powołali się na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa , zostali bowiem pominięci jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] Wschodniego z dnia [...], udzielającą B. D. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według skarżących fakt, iż działka której dotyczy w/w pozwolenie na budowę, graniczy bezpośrednio z ich nieruchomością przemawia za przyznaniem im przymiotu strony tegoż postępowania. Z przedstawionym poglądem nie można się zgodzić. Przepis, który określa krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowiono w nim, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosili w istocie jeden argument, który wskazywałby na zasadność ich udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie skarżących planowana (obecnie zrealizowana) inwestycja zasłania im widok na okolicę. Fakt ten może być subiektywnie odbierany jako uciążliwość Nie jest to jednak okoliczność, która mogłaby wpływać na uprawnienia sąsiadów do realizacji inwestycji, żadne bowiem przepisy nie gwarantują właścicielowi nieruchomości posiadania panoramicznych widoków. Skarżący nie zarzucali zaś, iż inwestycja sąsiadów znajduje się w niezgodnej z przepisami odległości od granicy z ich nieruchomością. Zauważyć przy tym należy, iż w przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej, gdy zamierzenie zaprojektowane jest w określonych prawem odległościach, a wysokość budynku nie przekracza odległości pomiędzy nimi, trudno jest znaleźć podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1144/06, Lex nr 302455). W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż nie istnieje przepis prawa (np. przepis ustawy o ochronie środowiska czy prawa wodnego) albo przepis ujęty w rozporządzeniach wykonawczych do prawa budowlanego, który w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji wskazywałby na naruszenie interesu prawnego sąsiada. Skoro takiego przepisu nie ma, oznacza to, że nieruchomość skarżących pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel nie jest stroną postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż inwestycja B. D. i W. P. nie oddziałuje na nieruchomość skarżących w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W szczególności jest ona zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami techniczno budowlanymi, określonymi szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie, prawo do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP jak i z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 140). Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1082/05, Lex nr 320883). Drugi z zarzutów uzasadniających uprawnienia skarżących do udziału w postępowaniu pozwoleniowym to oddziaływanie przydomowej oczyszczalni ścieków planowanej na nieruchomości sąsiadów. Oddziaływanie to polegałoby na ograniczeniu swobody w postawieniu studni na nieruchomości skarżących. Po pierwsze nie byłoby to zatem uniemożliwienie budowy studni, po drugie jest to ograniczenie czysto hipotetyczne, gdyż skarżący studni takiej nie posiadają, po trzecie, zarzut ten jednak nie był podnoszony w toku postępowania administracyjnego, nie może zatem rzutować na ocenę zaskarżonej decyzji . Reasumując tę część rozważań – skarżący nie wykazali, aby służył im przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego, nie wskazali bowiem, aby ich nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jest to zaś warunek sine qua non przyznania statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 §2 Prawa budowlanego). Druga, znacznie obszerniejsza część zarzutów dotyczyła samego projektu, jak i częściowo sposobu jego realizacji. Niezasadny jest zarzut skarżących, iż organ nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się wyjaśnienie tej kwestii. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że te zarzuty mogłyby stać się przedmiotem kontroli jedynie wówczas, gdyby poprzedni etap postępowania wznowieniowego został zakończony po myśli skarżących, to jest gdyby można było stwierdzić, że przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...]. Zarzuty te bowiem dotyczą właśnie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i z chwilą jego ostatecznego zakończenia i przy braku podstaw do wznowienia nie mogą odnieść skutku. Taką konstrukcję powstępowania wznowieniowego przewiduje przywołany już wcześniej przepis art. 149 §2 k.p.a., zgodnie z którym organ po wznowieniu prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia – co organy uczyniły w pełnym zakresie- i co do istoty sprawy. Przy czym oczywistym jest, że jeśli organ nie stwierdzi uzasadnionych przyczyn wznowienia, nie może badać sprawy, o której wznowienie chodzi. W takiej sytuacji organ, stosownie do dyspozycji art. 151.§1 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W świetle poczynionych ustaleń Sądu, zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów Prawa budowlanego, Kodeksu postępowania administracyjnego, Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wreszcie Konstytucji, należało uznać za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. A.K.