II SA/Łd 516/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze sprzeciwu I. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. A.B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J.H. i J.S. – P. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13. Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy, organ pismem z dnia 17.02. 2012 roku wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość obejmuje działki nr ewid. 351/2, 351/3 oraz stanowiący odrębną nieruchomość budynek Nr [...]. PINB w Ł. ustalił również, że właścicielem nieruchomości od 1973 r. była J. H. (umowa sprzedaży - akt notarialny rep. A nr [...]). Nieruchomości te są obecnie współwłasnością Gminy Miasto [...], I. T.-P., J. H., J.B., J.P., J.H., J.S.- P. i M. K.. J.H. zmarła w toku postępowania, zaś jej następcami prawnymi są córki J. E.S. –P.. i I.A. P. oraz syn J. T. H. Usytuowany na terenie nieruchomości budynek mieszkalny jest parterowy, częściowo murowany, częściowo drewniany bez podpiwniczenia. Składa się z pokoju, kuchni i przedpokoju. Od strony północnej usytuowany jest w granicy z nieruchomością przy ul. A 13B . Szerokość działki w tej części wynosi 6 metrów. Budynek został wybudowany przez poprzednich właścicieli, w tym czasie również wybudowane zostały komórki drewniane, remontowane w późniejszym czasie. Na podstawie oględzin i oświadczenia J. H. organ ustalił, że rozbudowa budynku mieszkalnego polegała na dobudowie do części frontowej budynku mieszkalnego pomieszczenia kuchni. Obecnie jest ono użytkowane jako kuchnia i łazienka, jego wymiary wewnętrzne to 3,80m x 2,15m i powierzchnia użytkowa ca 8,17 m2, Roboty zostały wykonane w okresie 1980 -1990. Właścicielka nie posiada żadnych dokumentów, dotyczących budowy budynku mieszkalnego, dokumentów dotyczących remontów tych obiektów ani dokumentacji o uzyskaniu zgody właściwego organu administracji państwowej na wykonanie robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. do ustalonego stanu faktycznego zastosował przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. nr 38 poz. 229 z 1974 r.). Przepisy przejściowe zawarte w art.103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zm.) wyrażają zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie PrBud (tj. przed 01.01.1995r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Wyjątek stanowi art.103 ust.2 PrBud, który wyłącza zastosowanie art.48 PrBud w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed 01.01.1995r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nakazuje stosowanie przepisów dotychczas obowiązującej ustawy czyli PrBud z 1974r. Art.103 ust.2 PrBud nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o których mowa w art.48 PrBud, tj. rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym dla określenia zastosowania przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie ustalono datę zakończenia robót budowlanych t.j. w latach 1980-1990 czyli rozbudowaniu budynku mieszkalnego na ul. A 13 przed 01.01.1995r. Zgodnie z art.40 i 56 PrBud z 1974r. organ nadzoru prowadził postępowanie legalizacyjne opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, z którego nie wynikało że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub aby przedmiotowy obiekt budowlany powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustalono, że właściciele nie posiadają wymaganego pozwolenia na budowę, które w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1974r. - było wymagane na rozbudowę budynku mieszkalnego, co oznacza że rozbudowa została wykonana samowolnie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 56 ust.1 ustawy Prawo budowalne z 1974 roku nakazał J. i J. H., I. T. – P. oraz J.S. - P. przedłożenie w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. następujących dokumentów: inwentaryzacji zagospodarowania terenu, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych, inwentaryzacji budowlanej rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w pełnej problematyce wraz z orzeczeniem o stanie technicznym oraz oceną prawidłowości wykonanych robót budowalnych związanych z tą rozbudową, projektu budowlanego ewentualnych niezbędnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia do stanu zgodność z przepisami rozbudowanej części budynku mieszkalnego dotyczących samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy u. A 13. Zobowiązani nie przedłożyli dokumentów, wobec czego zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 2 ustawy z Prawo budowlane z 1974 r. "tj. inna ważna przyczyna" uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki. Organ I instancji podkreślił w uzasadnieniu, ze legalizacja jest uprawnieniem, z którego właściciel może ], ale nie musi skorzystać. Natomiast nieudokumentowanie przez właściciela nieruchomości, ze legalizacja jest prawnie możliwa skutkuje koniecznością nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Jest to jedyna przesłanka nakazania rozbiórki w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. S. – P. i J.H. wnosząc o wstrzymanie rozbiórki, ponieważ chcą zalegalizować rozbudowę części budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w związku z faktem, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 01.06.2017r., zgodnie z normą art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Kpa w brzmieniu sprzed nowelizacji. W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 01.01.2017r., w myśl przepisu art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255), stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej przedmiotową ustawą, za wyjątkiem art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, które w takiej sytuacji stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W związku z faktem, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem 01.01.2017r., w myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną ustawą, poza normami art. 36a, art. 48 i art. 49b, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obecnie obowiązującym. Organ II instancji przytoczył normę art. 28 ust. 1 obowiązującej ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 tej ustawy nie zwalniały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w granicy nieruchomości. Norma art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy zwalniała z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w odniesieniu do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji wyznaczono na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 5). Organ odwoławczy uznał, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy, nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o przekazane akta sprawy nie można jednakże bezspornie stwierdzić, że Inwestor pozwoleniem takim nie dysponował. W przekazanych aktach sprawy jedynym dowodem odnoszącym się do kwestii legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jest oświadczenie niepouczonej o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy J.H. Powyższe uniemożliwia zweryfikowanie, czy przedmiotem postępowania winna być tylko rozbudowana część budynku, czy też pierwotnie istniejący budynek mieszkalny również został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a zatem przedmiotem postępowania winien być cały budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ uznał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie ma możliwości bezspornego stwierdzenia, który obiekt jest przedmiotem postępowania. W toku trwającego postępowania nieruchomość podlegała łączeniom i podziałom, kolejne działki ewidencyjne były wydzielane, odłączane i przyłączane do innych nieruchomości, podzielona została również cała nieruchomość. W zgromadzonych aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek oznaczenia (w szczególności na mapie), który z budynków jest przedmiotem postępowania, na której działce ewidencyjnej jest zlokalizowany. Uniemożliwia to zweryfikowanie zarówno prawidłowości określenia adresatów rozstrzygnięcia, jak i kręgu stron postępowania. Zatem organ stopnia powiatowego nie przeprowadził czynności postępowania wyjaśniającego w sposób umożliwiający zweryfikowanie prawidłowości zakresu przedmiotowego postępowania, kręgu stron postępowania., naruszając tym samym zasadę z art. 7 k.p.a. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem ustalenia następcy prawnego S. K. (który jak ustalono zmarł w 1996 r.) i nie zapewnił stronie tym samym prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Nadto pomimo, że współwłaścicielami działki nr ewid. 351/5 są J. i I. B., to organ szczebla powiatowego zawiadomił o wszczęciu postępowania J. B., jednakże nie doręczył jej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Tym samym w niniejszej sprawie naruszono nadto zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji w pierwszej powinien zweryfikować krąg stron oraz zakres przedmiotowy postępowania, zapewnić czynny udział wszystkim podmiotom, którym służy legitymacja procesowa i uzupełnić materiał dowodowy o wskazany zakres. Wobec niemożności ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, istotnych dla sprawy kwestii, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł I. B., w uzasadnieniu sprzeciwu wyraził niezadowolenie z czasu trwania postępowania i z faktu niewykonania rozbiórki. Skarżący na rozprawie w dniu 19 września 201 roku oświadczył, że nie wnosi o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego, powołując się na argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli sądu poddana została decyzja kasatoryjna, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a.. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd nie jest związany zarzutami wskazanymi w sprzeciwie Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uchylił decyzję PINB w Ł., mocą której nakazano rozbiórkę dobudowanej części budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. A 13. Sprzeciw okazał się uzasadniony. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonujący, że w toku rozpoznania sprawy przez organ I instancji doszło do takiego naruszenia prawa procesowego, które uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ani też że zakres niezbędnych uchybień organu I instancji nie jest możliwy w postępowaniu odwoławczym, w którym wszak organ przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w ocenie sądu bezspornie w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Wobec niekwestionowania tej okoliczności przez tych współwłaścicieli nieruchomości, którzy z niej korzystają i do których skierowano nakaz rozbiórki, nieskuteczny jest zarzut naruszenia norm art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. Organ odwoławczy nietrafnie neguje to podstawowe w sprawie ustalenie PINB w Ł.. W szczególności [...]WINB niesłusznie ocenia jako niewystarczające ustalenie powyższej okoliczności jedynie na podstawie oświadczenia nieżyjącej już obecnie właścicielki nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że oświadczenie to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez obecnych właścicieli, co więcej, nie negowali oni faktu samowoli budowlanej swych poprzedników prawnych, podejmując próbę legalizacji. Dokonana w tym zakresie przez organ I instancji ocena materiału dowodowego nie narusza zasad postępowania. W sytuacji, gdy uczestnicy sami przyznawali brak pozwolenia na rozbudowę, czynienie organowi zarzutu, że nie przesłuchał na tę okoliczność współwłaścicielki w charakterze strony, poprzestając na jej oświadczeniu, nie może stanowić skutecznej podstawy uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Trafnie też organ I instancji procedował na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 roku wobec ustalenia, że rozbudowy dokonano w latach 1980- - 1990. Sąd nie podzielił również zarzutu zawartego w zaskarżonej decyzji o braku precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki. Wprawdzie rzeczywiście w samej sentencji decyzji (osnowie) nie określono dokładnie zakresu rozbiórki, co stanowi niewątpliwie uchybienie organu. Jednakże już w uzasadnieniu decyzji PINB dokładnie określił, że rozbiórka dotyczy pomieszczenia dobudowanego we frontowej części budynku mieszkalnego, użytkowanego jako kuchnia i łazienka, podano też jego wymiary. Należy zaś pamiętać, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Te ustalenia PINB nie były zresztą kwestionowane w toku postępowania przez jego uczestników. Ponadto to niewątpliwe uchybienie mogło zostać wyeliminowane w postępowaniu przed organem II instancji, zwłaszcza wobec niekwestionowania przez zobowiązanych zakresu rozbiórki. Z uwagi na to, ze powyższe zarzuty okazały się nietrafne i nie uzasadniały uchylenia rozstrzygnięcia PINB, nie może również odnieść skutku zarzut błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Przede wszystkim zarzut taki jest podstawą wznowienia postępowania. Strona pozbawiona udziału w postępowaniu może wnosić o jego wznowienie, o ile jest zainteresowana wynikiem postępowania. Ponadto zarzut jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy ewentualnych współwłaścicieli części nieruchomości przy u. A 13, stanowiących działkę nr 351/5, a nie działkę, na której dokonano rozbudowy. Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r.; sygn. akt II SA/GI 439/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, oceniając możliwość naprawienia uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego powinien był mieć na uwadze również i to, ze postępowanie PINB w Ł. prowadzone było z rażącą przewlekłością. Należało zatem szczególnie wnikliwie rozważyć ewentualne uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Reasumując, w ocenie sądu organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji dokona ponownej merytorycznej weryfikacji sprawy, oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym weryfikacji deklarowanej przez właścicieli rozbudowanego budynku chęci legalizacji (w tym wyjaśnienia, czy zostały przez nich wykonane postanowienie PINB nr [...]). dc