II SA/Łd 527/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej K. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek złożony przez spadkobierców M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego we wsi P. o powierzchni łącznej 6,16 ha stanowiącego własność M. M.,. W prawa zmarłego M. M. wstąpiły siostry – K. O., B. P., A. R. i G. K., a po jej śmierci syn K. K. Decyzją SKO w S. z dnia [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 24 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Łd 400/06. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 809/07 oddalił kasację SKO od tegoż wyroku. Z wytycznych zawartych w uzasadnieniach powołanych orzeczeń WSA i NSA wynika, że organ pominął obecnych właścicieli nieruchomości, nie odebrał wyjaśnień od sołtysa wsi P. uczestniczącego wówczas w postępowaniu o przejęcie nieruchomości, nie rozważył czy nieruchomość położona w N., na którą M. M. posiadał odrębny tytuł własności – Akt Własności Ziemi z dnia 5 lutego 1974r. wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2008r. zarzucił też, iż nie została wyjaśniona dostatecznie kwestia doręczenia decyzji jedynej stronie tego postępowania, tj. właścicielowi gospodarstwa rolnego a tym samym nie ustalono, czy decyzja z dnia [...] weszła do obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając po raz kolejny sprawę powzięło wątpliwość, czy jest organem właściwym w tej sprawie w związku z czym wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygniecie soporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 maja 2010r., sygn. akt I OW 25/10 wniosek ten odrzucił wskazując na niedopuszczalność wniosku w związku z wcześniejszymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wydanymi w tej sprawie. W toku ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło obecnych właścicieli nieruchomości i przeprowadziło dowód z przesłuchania ich w charakterze świadków oraz z przesłuchania byłego sołtysa wsi A. B. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego zostało wszczęte zawiadomieniem Sekretarza Biura Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia [...]. W aktach sprawy nadto znajduje się notatka służbowa z dnia 2 czerwca 1978r. sporządzona przez instruktora rolnego stwierdzającą, że grunty uprawiają częściowo sąsiedzi, a samo gospodarstwo pozostawione jest bez opieki, natomiast właściciel zamieszkuje w Warszawie. Z protokołu również z dnia 2 czerwca 1978r. sporządzonego przez "...zespół specjalistów rolnych lustracji gospodarstwa rolnego należącego do M. M. zam. U., położonego we wsi P. gm. B." przy udziale sołtysa wsi, wynika, że budynki - dom i stodoła drewniane, kryte strzechą oraz zawalona obora nadają się do rozbiórki. W gospodarstwie brak było inwentarza żywego. Właściciel nie był obecny w gospodarstwie. Grunty gospodarstwa rolnego, które zostało przejęte jako opuszczone o łącznej powierzchni 6,16 ha zostało następnie przekazane do użytkowania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. oraz wydzierżawione rolnikom indywidualnym. W oparciu o informację uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w wyniku odnowy ewidencji gruntów numery ewidencyjne działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego zostały zmienione, obecnie są oznaczone nowymi nr ewidencyjnymi i stanowią własność następujących osób: 1. działka o nr 6 (poprzednio nr 5) – Z. M. i B. M., 2. działka nr 37 (pochodzi z podziału działki nr 43) Skarbu Państwa, 3. działka nr 38 (pochodzi z podziału działki nr 43) – A. K., 4. działka nr 39 (pochodzi z podziału działki nr 43) – A. B., 5. działka nr 115 (poprzednio nr 123) – A. B., 6. działka nr 124 (poprzednio 138) – A. B. i H. B., 7. działka nr 50 (poprzednio 51) – A. B. i H. B., 8. działka nr 69 (poprzednio nr 71) – J. P. i U. P., 9. działka 81/1 (pochodzi z podziału działki nr 86) – J. P. i U. P., 10. działka 143/2 (pochodzi z podziału działki nr 88) – J. P. i U. P., 11. działka 82/2 (pochodzi z podziału działki nr 89) – J. P. i U. P., 12. działki 81/2, 82/1, 143/1 (odpowiednio poprzednio z podziału działek nr 86, 89 i 88) Gminy Miasto B.. Właściciele działki nr 6 zeznali, że grunt ten nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych w wyniku przetargu w 1996r. Grunt nie był uprawiany, poprzednio użytkowany przez RSP R. Właściciel działki o nr 38 nabył grunt od Naczelnika Miasta i Gminy B., wcześniej w latach 70 – tych działkę tę dzierżawił od M. M., wówczas nie była spisana umowy dzierżawy. Grunt w jego ocenie nie leżał odłogiem, był uprawiany. Na części tej działki znajdowały się zabudowania: szopa, studnia i dom drewniany obecnie pokryty papą. Wcześniej działka ta nie była ogrodzona. Obecny właściciel wyjaśnił, że M. M. przyjeżdżał latem na tę nieruchomość. Nie posiadał inwentarza żywego. Właściciel działek nr 39 i 115 zeznał, że grunty te otrzymał od ojca H. B., który z kolei nabył je od Skarbu Państwa, nie pamięta jednak, w którym roku ojciec kupił ten grunt. Działka nr 115, na której wybudował dom mieszkalny było zachwaszczona i nieuprawiana od końca lat 70 – tych. Budynki siedliska były opuszczone, dom mieszkalny był opuszczony, szyby w oknach powybijane, stodoła zawaliła się pod śniegiem. Inwentarza żywego nie było. H. B. nie dzierżawił gruntów od M. M. Działki o nr 50 i 124 A. B. nabył wraz z żoną H. od Agencji Nieruchomości Rolnych. Działka o nr 50 poprzednio użytkowana przez PGR była uprawiana, natomiast działka o nr 124 leżała odłogiem. Właściciele działek nr 81/1, 143/2 i 82/2 nabyli grunt od Agencji Nieruchomości Rolnych w latach 90 - tych. Według ich wiedzy grunt był użytkowany przez RSP R., natomiast nie obserwowali, co się działo z gruntem jeszcze wcześniej. Działka nr 37 jest własnością Skarbu Państwa, na której znajdują się budynek drewniany letniskowy, kryty papa oraz szopa w złym stanie technicznym. Starostwo Powiatowe w R. ustaliło, że były właściciel użytkował tę działkę, natomiast po jego śmierci nieruchomość nie jest użytkowana. Z wyjaśnień złożonych przez P. O. – pełnomocnika K. O. w piśmie z dnia 7 grudnia 2010r. wynika, ze działka jest użytkowana bezumownie w sposób sporadyczny. Działki o nr ew. 81/2, 82/1 i 143/1 zostały nabyte przez Gminę Miasto B. na poszerzenie drogi gminnej i są zajęte pod drogę gminną. Sołtys wsi P. – A. B. zeznał, że w latach 70 – tych nieruchomość była opuszczona, podatki nie były płacone przez wiele lat. Budynki były drewniane, słabe, niezamieszkałe, stodoła się zawaliła, inwentarza żywego nie było. W budynkach mieszkała tylko matka M. B. Natomiast M. M. tam nie mieszkał. Nie pamięta jednak daty, kiedy się wyprowadził. Działki poza wsią nie były uprawiane. Cały grunt został przekazany RSP w R., nie pamięta, aby inne grunty były uprawiane przez A. K.. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z akt sprawy wynika, iż decyzja o przejęciu nie została odebrana przez właściciela. Świadczy o tym koperta z adnotacją listonosza "adresat nie zamieszkuje na terenie, wyprowadził się". Zgodnie z treścią art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji z dnia [...] pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, organ administracji powinien zostawić w aktach sprawy, o czym należało wywiesić obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uznawano za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Na decyzji z dnia [...] znajduje się adnotacja zawierająca datę uprawomocnienia się tej decyzji, co może oznaczać, że decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy B. W piśmie z dnia 1 września 1981r. skierowanym do M. M. Urząd Miasta i Gminy B. poinformował o przejęciu gospodarstwa oraz potwierdził, że decyzja ta została ogłoszona na tablicy ogłoszeń. W świetle powyższych okoliczności należy, zatem uznać, że decyzja została doręczona. O wejściu do obrotu prawnego decyzji świadczą konsekwencje jej wydania. Urząd Miasta i Gminy B. wystąpił z wnioskiem do Państwowego Biura Notarialnego w R. o ujawnienie w księdze wieczystej nr [...] jako właściciela Skarb Państwa a następnie dokonano sprzedaży tych gruntów rolnikom indywidualnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że tytuł własności do nieruchomości położonej w N. M. M. uzyskał Aktem Własności Ziemi z dnia 5 lutego 1974r. wydanym przez Naczelnika Powiatu [...]. W zakresie pozostawienia przy właścicielu drugiej nieruchomości położonej w N. Jest to oddzielna nieruchomość położona w innej miejscowości. Dla nieruchomości w P. M. M. dysponował odrębnym tytułem własności – Aktem Własności Ziemi z dnia 26 stycznia 1974r. Zasadą jest, że tylko nieruchomości połączone w jednej księdze wieczystej przez jednego właściciela stanowią jedną nieruchomość. Dla wskazanych nieruchomości nie były prowadzone księgi wieczyste. Nieruchomości te stanowiły samodzielny i odrębny byt prawny. Nieruchomość położona w N. pozostała poza postępowaniem prowadzonym w stosunku do gospodarstwa rolnego położonego w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż jego zadaniem w tym postępowaniu jest ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. M. jako opuszczonego dotknięta jest wadą wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem samodzielnym ograniczającym się wyłącznie do ustalenia, czy decyzja w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Przejęcie gospodarstwa rolnego na podstawie powołanego w podstawie prawnej decyzji o przejęciu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961r. nr 32, poz. 161) uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. czy przejęciu podlegało gospodarstwo rolne i następnie czy gospodarstwo to było opuszczone. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że gospodarstwo rolne położone w P. było opuszczone przez właściciela. Świadczy o tym fakt niezamieszkiwania przez właściciela, nie uprawiania gruntu, poza niewielką częścią wydzierżawioną przy siedlisku A. K., nie płacenia podatków na wiele lat przed przejęciem nieruchomości. Z ustaleń organu poczynionych wówczas wynika, że właściciel i jego matka, w dacie wydania decyzji nie zamieszkiwali w gospodarstwie. Właściciel we wniosku skierowanym do Wojewody [...] potwierdził, że pod koniec lat 70 – tych podjął pracę poza rolnictwem. Na podstawie przeprowadzonych ustaleń oraz w oparciu o zachowane dokumenty Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa skutkujące z tej przyczyny nieważnością decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. O. zarzuciła, iż nie uwzględniono wydanych w niniejszej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, że nie były opłacane podatki – a przecież podatki były płacone, grunty były uprawiane – skąd ta notatka, że były odłogujące. K. O. zakwestionowała stwierdzenie, że N. stanowiły odrębną własność wskazując, iż był wystawiany jeden nakaz podatkowy. N. nie były nikomu potrzebne, dlatego zostały pominięte podczas przejmowania gospodarstwa. Natomiast P. chciał nabyć sołtys i sąsiad przez miedzę, dlatego notatki zostały dostosowane do ich potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dało wiary zeznaniom świadków w tej sprawie obecnie i uwzględniło wyłącznie stare dokumenty zebrane w tej sprawie celem przejęcia gospodarstwa rolnego. Nadto strona zakwestionowała notatkę służbową z dnia 2 czerwca 1978r. wskazując, że została podana w niej inna powierzchnia gospodarstwa oraz prawidłowość dokonywania doręczenia zawiadomienia i decyzji M. M. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz dokonaną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniosło, że w związku z brakiem źródłowych dokumentów w postaci dowodów potwierdzających spełnienie zobowiązań podatkowych w podatku rolnym, spowodowanym upływem kilkudziesięciu lat i wyraźnym wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przesłuchano ówczesnego sołtysa wsi P. m.in. na okoliczność opłacania tego podatku i opuszczenia gospodarstwa. Zeznał, iż należności te w latach 70 – tych nie były uiszczane, a gospodarstwo było opuszczone. Również notatka służbowa z 2 czerwca 1978 roku sporządzona przez instruktora rolnego oraz protokół sporządzony w tym samym dniu przez zespół specjalistów rolnych lustracji gospodarstwa rolnego (...), potwierdzające stan gospodarstwa rolnego i kwalifikujące je jako opuszczone, stanowią dowody w sprawie. Zasadność wyłączenia gruntów położonych w N. z zakresu przedmiotowego postępowaniu prowadzononego w stosunku do gruntów w P. została wyjaśniona w decyzji Kolegium. Przemawiały za tym odrębne akty własności nieruchomości. Natomiast podstawą wydawania decyzji administracyjnych w formie nakazu podatkowego były nie mające zastosowania w niniejszej sprawie przepisy prawne z zakresu prawa finansowego. Wystawienie jednego nakazu podatkowego, w tym przypadku, nie jest okolicznością przemawiającą za objęciem obu tych nieruchomości w jednym postępowaniu prowadzonym w stosunku do gospodarstwa w P. Ogólnie sformułowany zarzut nie dania wiary zeznaniom świadków, nie znajduje potwierdzenia w treści kwestionowanej decyzji. Wystosowanie w dniu 1 września 1981r. pisma do M. M. powiadamiającego o przejęciu gospodarstwa oraz trybie dokonania doręczenia decyzji, jak również doręczenie zastępcze, którego podstawę stanowił obowiązujący w dniu 27 kwietnia 1979r. art. 45 k.p.a., przemawiają za wejściem do obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...]. W skardze na powyższą decyzję K. O. zarzuciła, że decyzja z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. o powierzchni 6,16 ha, jako opuszczonego została wydana z rażącym naruszeniem prawa własności, ponieważ grunty były użytkowane rolniczo przez dzierżawcę. Wydana decyzja nie została doręczona właścicielowi. Brak jest dowodów świadczących o jej doręczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało sprawy całkowicie od nowa i wydając kwestionowane rozstrzygnięcia prawie powieliło treść decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma też przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazano w części wstępnej uzasadnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zostało zobowiązane do ustalenia, czy decyzja z [...] weszła do obrotu prawnego, jakim tytułem prawnym do gospodarstwa legitymował się M. M., jakiej wielkości było całe gospodarstwo rolne oraz w jakiej części było uprawiane po opuszczeniu przez właściciela. Zgodzić się trzeba z zarzutami skargi, ze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kwestie te nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione a przedstawione w uzasadnieniu decyzji poglądy przekonująco uzasadnione. 1) Nie wyjaśniono doręczenia decyzji z [...] jej adresatowi. Bezsporne jedynie jest to, że M. B. nie odebrał jej osobiście. Organ przyjął, że doręczenie nastąpiło w trybie doręczeń dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Zgodnie z ówczesnym (w dacie wydania decyzji z [...]) brzmieniem art. 45 k.p.a. pisma kierowane dla osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, organ administracji powinien pozostawić w aktach sprawy, o czym należało wywiesić obwieszczenie na okres 14 dni w biurze gromadzkiej rady narodowej. Nie wiadomo jednak, dlaczego uznano, iż M. M> jest osobą nieznaną z miejsca pobytu. W aktach brak śladów, że organ prowadzący postępowanie podejmował próby ustalenia adresu właściciela gospodarstwa, że wystąpiono do sądu o ustalenie przedstawiciela, o którym stanowił ówczesny art. 45 k.p.a.. Ponadto z dokumentów z lat 70 –tych wynika, że znany był organowi administracji fakt, że M. M. przebywa w W. – U., a mimo to przesyłki kierowano na adres P. I tak z notatce z kwietnia 1978 roku wynikało, że właściciel mieszkał w U., również w protokół przejęcia z listopada (lub czerwca) 1979 roku jest adnotacja, że M.M. mieszka w U. Z pewnością też osoby uprawiające część jego gospodarstwa mogły znać miejsce jego pobytu. Tak więc organ prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie przeanalizował, czy w kwietniu 1979 roku były jakiekolwiek podstawy do uznania, że właściciel jest osobą nieznaną z miejsca pobytu, czy nie zbyt pochopnie odwołano się do regulacji ówczesnego art. 45 k.p.a. Nie do przyjęcia jest pogląd, że adnotacja o prawomocności pozwala na wniosek, że nastąpiło wywieszenie ogłoszenia we wskazanym trybie. Jest to niczym niepoparte domniemanie, wręcz spekulacja. Wbrew twierdzeniom organu nie świadczą również o wejściu do obrotu konsekwencje wydania decyzji. Również adnotacja poczyniona w 1981 roku o dokonaniu wywieszenia (związanego z doręczeniem w trybie art. 45 k.p.a.) nie została poparta żadną dokumentacją. Brak jest dowodu doręczenia decyzji M. M. w jakikolwiek sposób określony w k.p.a. Wreszcie wskazane wcześniej dokumenty i adnotacje wykluczały doręczenie w trybie art. 45 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Tymczasem, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w niniejszej sprawie kwestia doręczenia decyzji o przejęciu gospodarstwa ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja administracyjna bowiem wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do niego w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Chodzi tutaj o sposób doręczenia przewidziany przepisami prawa procesowego. Dlatego tak istotne w sprawie jest ustalenie czy decyzja z dnia [...] weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne. 2) Trafnie zarzuca również skarżąca, że nadal nie wyjaśniono kwestii wielkości gospodarstwa oraz faktu, w jakiej części było ono uprawiane przez inne osoby. Podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego, należącego do M. M., stanowi przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, zawiązanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), upoważniający do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń: 1. gospodarstw rolnych i działek, określonych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 z 1959r, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r.; 2. wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. Natomiast definicję opuszczonego gospodarstwa rolnego w ówczesnym stanie prawnym zawierał § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie gospodarstw opuszczonych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), który stanowił, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem, aby można było uznać gospodarstwo rolne za opuszczone należało ustalić czy zamieszkują w nim osoby wymienione we wskazanym przepisie oraz czy i w jakiej części jest ono uprawiane. W pierwszej kolejności ustalenia wymagało jednak, z jakich gruntów składa się gospodarstwo rolne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ utożsamia pojęcie gospodarstwa z pojęciem nieruchomości i odwołując się do faktu, że działka położona w N. stanowiła odrębną nieruchomość, nabytą na podstawie odrębnego aktu własności wywodzi, że nie wchodziła ona w skład tego samego gospodarstwa, co nieruchomości w P. Pogląd ten jest nie do zaakceptowania w świetle definicji legalnej gospodarstwa obowiązującej w dacie rozstrzygania o jego przejęciu. W obowiązującym wówczas stanie prawnym definicję taką zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 45, poz. 304). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia gospodarstwo rolne stanowią wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z definicji tej wynika niezbicie, ze pojęcie nieruchomości rolnej i gospodarstwa rolnego nie są pojęciami tożsamymi, gospodarstwo rolne może się składać z kilku nieruchomości. Organ tymczasem nie ustalił, czy działka w N. stanowiła ową zintegrowaną całość gospodarczą. Należy podkreślić, że skarżąca i uczestnik postępowania P. O. stwierdzali, że N. to bezpośrednio sąsiadująca z gruntami P. miejscowość oraz są zgodni co do oceny, że działka w N. był częścią gospodarstwa M. M. Ustalenie to jest istotne z tego względu, że aby gospodarstwo rolne można było uznać za opuszczone winno ono być nieuprawiane w całości lub znacznej części. Zatem ocena czy gospodarstwo nie jest uprawiane w całości lub znacznej części możliwa była do dokonania tylko po ustaleniu wielkości całego gospodarstwa (wszystkich gruntów wchodzących w jego skład). Reasumując tę część rozważań - konsekwencją niezastosowania prawa materialnego – wskazanego wyżej przepisu zawierającego legalną definicję gospodarstwa rolnego było niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii ( to narusza zasadę wyrażoną w art. art. 7 k.p.a.). Z uwagi na to, że ustalenie wielkości gospodarstwa rolnego ma kluczowe znaczenie, powyższe skutkuje koniecznością uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. 3) Nadal w ocenie sądu nie ustalono dokładnie, jaką część gospodarstwa rolnego uprawiali sąsiedzi. Z protokołu zeznań świadka A. K. nie wynika, czy uprawiał on wyłącznie działkę, której potem został właścicielem. Zeznał on wówczas, że w latach 70 – tych dzierżawił działkę, którą nabył. Umowa była ustna. W aktach sprawy znajduje się także protokół z przesłuchania W. S. z dnia 22 listopada 2004r., który zeznał wówczas, iż uprawiał grunty razem z A. K. będącym jego wujkiem, a grunty nigdy nie leżały odłogiem. Tej osoby nie przesłuchano ponownie. Nie ustalono, czy ktoś oprócz A. K. uprawiał te grunty i ewentualnie jakie to były grunty Tymczasem już z notatki z dnia 2 czerwca 1978r. sporządzonej przez A. P. wynikało, że część gruntów uprawiali sąsiedzi, choć niestarannie w jego ocenie. Oczywiście ocena jakości działań podejmowanych przez osoby uprawiające gospodarstwo nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Istotne jest jednak ustalenie – którego nadal brak – jak duża część była uprawiana. Zachodzi rozbieżność w powierzchni gospodarstwa rolnego wskazanej w tej notatce i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – 5 ha oraz samą decyzją o przejęciu – 6,16 ha. Nie ustalono, więc w jakim zakresie gospodarstwo nie było uprawiane. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]. M. M. twierdził, że użytkował zabudowania i działkę przy budynkach, mieszkał w gospodarstwie. A. B. zeznał, że w budynku mieszkała matka M. M. K. O. także zeznała, że M. M. zamieszkiwał w gospodarstwie z matką M. M., która zmarła w dniu 12 lipca 1980r. Nie ustalono, do którego roku zamieszkiwała w gospodarstwie matka M.M. A przecież nawet sam fakt zamieszkiwania w gospodarstwie matki M. M. w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961r. powodował, że gospodarstwa nie można było uznać za opuszczone. Trudno stwierdzić na podstawie czego w protokole z dnia 2 czerwca 1978r. stwierdzono, że M. M. porzucił gospodarstwo rolne w 1972r. Poza tym z protokołu zeznań A. K. wynika, że działka siedliskowa nie została przejęta i jest ogrodzona. Przepisy dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego dotyczyły natomiast przejęcia całości gospodarstwa rolnego, a nie jego części. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Organ relacjonuje zeznania świadków, dokumenty, koncentrując się na późniejszych nabywca poszczególnych działek, ale nie poddaje ich weryfikacji, nie służą one do ustalenia, jaką konkretnie część gospodarstwa organ uznał za uprawianą a jaką za leżącą odłogiem, które z dowodów uznaje za wiarygodne a którym odmawia wiary i z jakich przyczyn. Stanowi to rażące naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Aktualny pozostaje zatem zarzut enigmatycznego, niepoddającego się weryfikacji uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest to naruszenie wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Wydaje się również, że zbyt wielką wagę SKO przypisuje kwestii płacenia przez M. M. podatków jako mającej przemawiać za opuszczeniem gospodarstwa rolnego. Po pierwsze w tym zakresie SKO oparło się wyłącznie na zeznaniach świadka A. B., zaś skarżąca twierdzi że właściciel podatki płacił. Nie skonfrontowano tych odmiennych twierdzeń. Ponadto uprawianie gospodarstwa rolnego i płacenie podatków to dwie różne, niezależne od siebie sprawy. Nie sposób nie zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji drugoinstancyjnej nie dokonało samodzielnych ustaleń i oceny materiału dowodowego, ograniczając się do oceny wyniku postępowania pierwszoinstancyjnego, zapominając, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 140 k.p.a. Wszystkie te przesłanki są niezbędne dla oceny w postępowaniu nieważnościowym decyzji zasadniczej. Jak wynika z powyższych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie nie zastosowało obowiązującego prawa materialnego (pkt 2) uzasadnienia), naruszyło określone w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. reguły dowodowe, zaniechało zastosowania art. 153 p.p.s.a., nie sporządziło też uzasadnienia decyzji odpowiadającego kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Są to uchybienia skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Z wcześniejszych rozważań wynikają jednocześnie wskazówki co do konieczności zastosowania właściwego prawa materialnego a przede wszystkim usunięcia braków w ustaleniach faktycznych, uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i dokonania pełnej oceny zebranego materiału dowodowego O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.