II SA/Łd 529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka,, Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 przy udziale - sprawy ze skargi J. Ś. i W. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak:[...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. Ś. i W. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Starosta [...] na podstawie art.. 149 ust. 3 w związku z art. 145 §1 pkt 4, art. 148 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku W. i J. Ś. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Z. z dnia [...]. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją budynku na szwalnię oraz docieplenie ścian zewnętrznych na działce nr 77/3 położonej w Z. przy ulicy Z. 30 a wydanej dla Zakładu Produkcyjno-Handlowego "A." B. T. Składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 16 lutego 2006 r. strona poinformowała, iż o wydaniu decyzji z dnia [...]. dowiedzieli się od sąsiada w dniu 15 lutego 2006r. W trakcie postępowania ustalono, iż mieszkańcy ulicy Z. zwrócili się pismem z dnia 28 lutego 2005 r. do Urzędu Miasta Z. o podanie czy prowadzenie działalności gospodarczej przez firmę "A" odbywa się na podstawie stosownego pozwolenia oraz czy zostało ono wydane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i na podstawie jakiej decyzji nastąpiła adaptacja obiektu budowlanego bez uwzględnienia dojazdów i parkingów w dzielnicy domów willowych. Organ I instancji zwrócił się następnie do Urzędu Miasta Z. z prośbą o udzielenie informacji komu udzielono odpowiedzi na zapytanie mieszkańców dotyczące podstaw prawnych i wydanych decyzji administracyjnych będących podstawą prowadzonej działalności przez firmę "A", Urząd Miasta poinformował, iż odpowiedź dla mieszkańców ulicy Z. została przesłana pierwszej osobie podpisanej na piśmie mieszkańców z prośbą o powiadomienie pozostałych, w dniu 30 maja 2005r. Pierwszymi osobami podpisanymi na tym piśmie byli W. i J. S.. Dnia 5 grudnia 2006r. organ i instancji uzyskał informacje w Urzędzie Miasta, iż w/w pismo przesłano listem zwykłym. Pierwszą decyzją wydaną w tej sprawie z dnia [...]. Starosta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, powołując się właśnie na odpowiedź Urzędu Miasta Z. z maja 2005 r. co w ocenie organu oznaczało, że zainteresowani otrzymali informacje o decyzji z dnia [...]. nr [...] w pierwszej połowie 2005 r., a więc ich wystąpienie z dnia 16 lutego 2006 r. o wznowienie postępowania zostało uczynione ze znacznym przekroczeniem terminu jednego miesiąca. W wyniku odwołania, wniesionego przez Państwa Ś., organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Państwo Ś. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 15 maja 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 254/07, uchylił decyzje I i II instancji. Zdaniem Sądu pogląd, że skarżący o wydaniu decyzji dowiedzieli się znacznie wcześniej, niż podają to w podaniu o wznowienie postępowania, bowiem powzięli informację o udzieleniu pozwolenia na budowę z pisma przesłanego do nich z organu administracji listem zwykłym nie jest uzasadniony w sposób niewątpliwy. Organy nie miały podstaw prawnych do uznania, że skoro list nie wrócił do nadawcy to został doręczony adresatowi, tym samym nie udowodniły faktu doręczenia pisma z dnia 30 maja 2005 r. skarżącym w sposób bezsprzeczny. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wytyczne Sądu, organ wezwał osoby, które podpisały się pod pismem z dnia 28 lutego 2005r. jako mieszkańcy ulicy Z., aby ustalić datę kiedy i od kogo dowiedzieli się o odpowiedzi na ich pismo wysłane 30 maja 2005r. Po przesłuchaniu mieszkańców nie ustalono, kiedy do nich dotarła informacja o odpowiedzi Urzędu Miasta Z. z dnia 30 maja 2005r., przesłuchani twierdzili wręcz, że nie pamiętają czy Państwo S. informowali ich o tym piśmie. Przesłuchano także inwestora B. T., która zeznała, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych była wywieszona tablica informacyjna budowy, na której umieszczono inwestora, adres budowy, czego dotyczy budowa, znak i nr pozwolenia na budowę oraz informacje kto podjął obowiązki kierownika budowy. Tablica wywieszona była na budynku od strony ulicy Z. tj. od posesji Państwa Ś. W dniu 20 lutego 2001r. Pani T. uzyskała pozwolenie na użytkowanie szwalni, które stało się ostateczne 9 marca 2001r., natomiast z załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wniosku wynika, iż prace zakończono 16 października 2000r. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, iż w toku całego postępowania Państwo Ś. nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających wskazany przez nich termin powzięcia wiadomości o wydanym w dniu 11 października 2000r. pozwoleniu na budowę. Reasumując organ wywiódł, iż tablica informacyjna wisiała na budynku na wprost budynku wnioskodawców, należy zatem przyjąć, że o budowie i decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się już w październiku 2000r. Wniosek o wznowienie z dnia 16 lutego 2006r. został złożony zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 148 Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji Państwo Ś. zarzucili naruszenie art. 145 §1 pkt 4 Kpa oraz art. 148 Kpa i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odwołujący podtrzymując stanowisko, iż o prowadzeniu przez Starostę [...] postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]. dowidzieli się w dniu 15 lutego 2006r. nadto podkreślili, iż żadna tablica informacyjna nie była wywieszona dlatego też nie mogli z niej uzyskać żadnych informacji. Decyzją nr [...] z dnia [...]. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, iż skarżący nie przedstawili żadnych "dokumentów" potwierdzających termin powzięcia wiadomości o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o wznowienie postępowania winien być złożony w terminie określonym w art. 148 Kpa, w niniejszej sprawie termin miesięczny nie został zachowany. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Państwo Ś. zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 §3, art. 145 §1 pkt 4 i art. 148 Kpa. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Uzasadniając podtrzymali argumentacje odwołania, iż żadna tablica nie była wywieszona, w przeciwnym razie zgłosiliby wcześniej swój sprzeciw. Dodali, iż przepis art. 148 Kpa nie przewiduje obowiązku, wymogu przedstawienia dokumentu stwierdzającego datę dowiedzenia się o istnieniu decyzji. Organ winien z urzędu badać zachowanie terminu miesięcznego, może wskazać dowody na uchybienie terminu określonego w art. 148 §2 Kpa, nigdy za dowód taki nie można natomiast uznać braku takiego dokumentu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując, argumentacje zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organy obu instancji ponownie odmówiły wznowienia postępowania, gdyż oceniły, że przekroczony został termin 1 m-ca od powzięcia informacji o wydaniu decyzji do dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Takie założenie opiera się na stwierdzeniu, że skarżący o wydaniu decyzji mogli dowiedzieć się znacznie wcześniej, niż podają to w podaniu o wznowienie postępowania, bowiem mogli powziąć tą informację o udzieleniu pozwolenia na budowę z wywieszonej w kierunku ich nieruchomości przez inwestora tablicy informacyjnej. Tak więc organy administracji przyjęły domniemanie o możliwości zapoznania się przez skarżących z decyzją administracyjną co do, której wnosili o wznowienia postępowania. Domniemanie to oparte zostało na podstawie twierdzeń inwestorski B. T. o wywieszonej tablicy, którym to twierdzeniom skarżący zaprzeczali i przy braku jakichkolwiek innych dowodów. Zdaniem Sądu, taki pogląd nie jest uzasadniony w sposób przekonywujący. Po pierwsze organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego dały wiarę twierdzeniom inwestorski co do wywieszenia tablicy na czas budowy i to o określonej treści, a nie twierdzeniom skarżących, którzy konsekwentnie temu zaprzeczali. Chyba, że organy przyjęły, że sam obowiązek wywieszenia tablicy wynikający z przepisów prawa jest równoznaczny z zadośćuczynieniem jemu a treść zapisów na niej była kompletna. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania weryfikującego fakt wywieszenia tablicy wobec sprzecznych twierdzeń zainteresowanych stron. Nie można również założyć, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z treścią umieszczoną na tablicy, jeżeli była ona faktycznie wywieszona. W tym zakresie Sąd orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21. 02. 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 522/06 ( LEX nr 347997 ) , w którym Sąd stwierdził, iż: "Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nieważne jest, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, niemniej jednak przytoczony przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. I tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania". Powyższego stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie dotyczy również pogląd wyrażony w tezie I wyroku NSA w Warszawie z dnia 17. 06. 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 957/97 ( LEX nr 47861 ) , w której Sąd stwierdził, iż: "1. Dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest przy tym równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 kpa." Należy nadto zauważyć, iż tak naprawdę chodzi o to kiedy strona dowiedziała się o decyzji a nie o prowadzeniu robót budowlanych, które mogą być przecież prowadzone samowolnie. W związku z powyższym wypada odnieść się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, z którego wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, co do której toczy się niniejsze postępowanie o wznowienie, została wydana w dniu [...]. , a z załączonego do akt postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie dziennika budowy, że roboty budowlane prowadzono już od 16 października 2000 r. , a więc przed ustatecznieniem się decyzji z dnia [...]. Sąd oczywiście nie ma potrzeby ani możliwości w tym postępowaniu weryfikacji powyższych ustaleń organów, chociażby z uwagi na brak dokumentów, to jednak zestawienie tych dwóch przywołanych przez organ dat budzi poważne wątpliwości. Owszem zgodzić się należy z organami administracji, iż to strona powinna udowodnić zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 roku, VII SA/Wa 1086/04, Lex Nr 168036; wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 roku, I SA/Wr 1038/97, Lex Nr 43046; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 roku, III SA 2802/97, Lex Nr 34954 i inne). Jednak w toku toczącego się postępowania administracyjnego organ nie zakwestionował skutecznie daty wskazywanej konsekwentnie przez skarżących od samego początku na 15 lutego 2006r., a domniemania przedstawione w tym zakresie przez organy administracji nie mogą zastąpić dowodów. Należy również odnotować, iż doszło do naruszenia art. 10 Kpa., gdyż strony zarówno na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji jak i decyzji odwoławczej nie były wzywane do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i do ewentualnego składania wniosków, dowodów i żądań. Powyższe naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik toczącego się powstępowania. Nie przesądzając wyników ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organy administracji winny uwzględnić w jego toku zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu poglądy i wyrażone stanowisko, zaś podjęte decyzje uzasadnić zgonie z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaprezentowane poglądy nie przesądzają oczywiście o wyniku dalszego postępowania dowodowego, które winno być prowadzone przy poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego a jedynie wskazują na konieczność jego uzupełnienia w omówionym zakresie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na brak przedmiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do orzekania w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. a.ł.