II SA/Łd 529/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych A. J. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową oraz budynku gospodarczego na działce nr 246 w D. W toku czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, iż działka nr 246, której dotyczy wniosek, jest usytuowana na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...]. Stosownie zaś do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako: ustawa), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie z wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, jako bezprzedmiotowe, gdyż w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania przepis art. 59 ust. 1 ustawy. W terminie prawem przewidzianym A. J. złożyła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak wskazania i wykazania zaistniałej według organu bezprzedmiotowości postępowania. Nadto podniosła, iż działka inwestycyjna jest działką siedliskową, usytuowana jest między działkami siedliskowymi. Na działce znajduje się budynek mieszkalny, w którym mieszka strona oraz kompleks budynków gospodarczo-składowych, obiekty te są usytuowane w odległości ponad 1000m od rzeki W. Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności krzywdzącej dla niej decyzji organu I instancji. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając ocenę tego organu co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Kolegium przytaczając brzmienie przepisu art. 59 ust.1 ustawy wyjaśniło, iż regułą jest, że to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dopiero jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas ustalenie warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji. Jak natomiast prawidłowo ustalił organ I instancji, uchwałą Rady Miasta i Gminy D. z dnia [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. Uchwała ta została opublikowana i weszła w życie z dniem 13 marca 2005r. i co istotne przedmiotowy plan obejmuje swoim zasięgiem obszar wskazany we wniosku o wydanie decyzji. Oznacza to, iż od chwili wejścia w życie planu niedopuszczalne jest wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie żądania ustalenia warunków zabudowy niezależnie od tego czy będzie to decyzja pozytywna, czy negatywna. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż racje ma strona wskazując, iż przepis art. 105 k.p.a. ma dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania i faktycznie organ nie wyjaśnił w oparciu o którą orzekł. Takiej podstawy upatrywać należy w art. 105 § 1 k.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie nastąpiło z urzędu stosownie do § 1 art. 105 k.p.a. przy czym brak wskazania dokładnie jednostki redakcyjnej nie ma wpływu na wynik sprawy. Kolegium stwierdziło, że nie ma racji strona, jakoby organ lokalizacyjny był obowiązany wydać decyzję merytoryczną. Taka decyzja mogłaby zostać wydana wyłącznie gdyby działka wskazana przez stronę była położna w obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tak nie jest. Kolegium wskazało, iż działka nr 246 obręb [...] D. jest położona na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...] oraz [...], co oznacza odpowiednio – tereny zieleni nieurządzonej w obszarze zagrożenia powodzią oraz tereny zabudowy mieszkaniowej i/lub usługowej na obszarze zagrożonym powodzią. Organ dodał, iż strona może zwrócić się do organu I instancji o szczegółową informację dotyczącą przeznaczenia jej działki i możliwości zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie jej w całości, bądź stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a., m.in. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieuwzględnienie istniejącej na działce zabudowy i jej usytuowania między działkami siedliskowymi. Strona stwierdziła, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy nie daje podstawy do umorzenia postępowania i domaga się wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prawidłowe ustalenie organów co do bezprzedmiotowości postępowania z wniosku skarżącej w pełni uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie sądu, analiza akt administracyjnych uzasadnia ocenę co do zachowania przez organy podstawowych zasad postępowania i prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Po złożeniu przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową oraz budynku gospodarczego na działce nr 246 w D., organ w pierwszej kolejności przystąpił do sprawdzenia, czy dla terenu, na którym jest planowana inwestycja został uchwalony miejscowy plan zagospodarzona przestrzennego. Organ miał bowiem na uwadze, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 zdanie wstępne ustawy). Nadto, ustawodawca przewidział regułę, zapisaną w przepisie art. 59 ust. 1 tej ustawy, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak zatem wynika z przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu. W tym przypadku nie wydaje się decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem funkcję decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę. Lokalizacja inwestycji na danym obszarze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy brak jest planu miejscowego dla danego obszaru. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. "Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie organu, iż dla terenu obejmującego działkę nr 246 w D., Rada Miasta i Gminy D. uchwaliła w dniu [...] uchwałą nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzasadniało ocenę, iż dla zabudowy działki skarżącej nie jest wymagane wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. A to z uwagi na fakt, iż określenie sposobów i warunków zabudowy dla tego terenu nastąpiło w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta D. Nie jest zatem spełniony podstawowy warunek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to uzasadniało umorzenie postępowania z wniosku skarżącej, gdyż niewątpliwie postępowanie z tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ nie miał podstawy do wydania decyzji merytorycznej, zarówno pozytywnie rozpatrującej wniosek strony, jak i decyzji negatywnej. Jak wskazał w argumentach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, strona ma prawo wglądu w zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby uzyskać informacje o możliwości zabudowy działki nr 246. Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji nie miały podstawy prawnej do władczej ingerencji w formie decyzji administracyjnej. Skoro podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji jest brak planu miejscowego to ustalenie, iż taki miejscowy plan dla działki skarżącej obowiązuje, wykluczało merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej. W następstwie uzasadnione było orzeczenie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Na marginesie wyjaśnić należy, iż rację ma skarżąca wskazując, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy nie daje sam podstawy do umorzenia postępowania. Jednakże przepis ten statuuje warunki przy spełnieniu, których dopuszczalne jest wydanie merytorycznej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Ustalenie, iż warunki te nie zostały w sprawie spełnione obligowało zaś do orzeczenia zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania. W szczególności przepisem art. 105 § 1 k.p.a. który stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. LP