II SA/Łd 53/10

Dnia 23 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej po rozpatrzeniu wniosku Z. S. i H. P. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104, art. 107 k.p.a.: 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. Strusiej 19, zajętą pod drogę publiczną, gminną, ul. A. w Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 232/7, o pow. 439 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] - w wysokości 78.225,00 zł. za 3/4 części udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, 2. przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz współwłaściciela w/w nieruchomości w ¾ jej części - Z.S., 3. zobowiązał Gminę Miasto Ł. do wypłacenia ustalonego odszkodowania na rzecz Z.S. w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna, 4. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz H.P. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną opisaną w punkcie 1 decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 7 listopada 2005 r. Z.S. zwrócił się do Prezydent Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 19, zajętej pod drogę publiczną. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, drogę gminną, ul. A. w Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 232/7, o pow. 439 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia wniosku Z.S. z dnia 7 listopada 2005 r. oraz wniosku H.P. z dnia 13 stycznia 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część wskazanej wyżej nieruchomości. Dalej organ wskazał, że według księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. na podstawie umowy darowizny Rep. A. Nr [...] z dnia 8 stycznia 1987 r. byli: Z.S. w 3/4 częściach i S.P. w 1/4 części. Spadek po S.P. zmarłym w dniu 20 sierpnia 1986 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 27 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV Ns II 87/87 nabyli: W.P., H.L. i H.P. po 1/3 części każde z nich, zaś spadek po zmarłej W.P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł. Wydział II Cywilny sygn. akt II Ns 1200/05 z dnia 18 stycznia 2006 r. nabyli: L.S. i J.S. Powołując się na regulację art. 129, 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta wyjaśnił, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowiła wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i została określona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – E.R. W operacie szacunkowym określono wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu wykorzystania z wykorzystaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej na kwotę 104.300,00 zł., którą Z.S. zaakceptował, nie zgłaszając żadnych uwag i zastrzeżeń. Jeśli natomiast chodzi o wniosek H.P. o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, to – według Starosty – został on złożony w dniu 13 stycznia 2009 r., czyli po upływie terminu zakreślonego w ustawie z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który biegł od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., co uzasadniało odmowę przyznania odszkodowania na jego rzecz. W odwołaniu od tej decyzji H.P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 199, art. 200 k.c., art. 109 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz H. P. oraz pominięcie w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli, którym rzeczone odszkodowanie przysługuje, a nie otrzymali w tej sprawie decyzji. Zdaniem strony, skoro Z.S. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 19, bowiem zarządza całą nieruchomością, to organ błędnie ustalił, że w stosunku do H. P. oraz pozostałych współwłaścicieli upłynął termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy. Zarówno odwołujący jak i pozostali współwłaściciele nieruchomości są stronami tego postępowania i powinni otrzymać sporne odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i wskazał, że pismem z dnia 13 stycznia 2009 r. H.P. reprezentowany przez I.P. wystąpił do Wojewody z zapytaniem, o wskazanie terminu rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie. Rzeczone pismo Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r. przesłał Prezydentowi Miasta Ł. Zdaniem Wojewody, H.P. był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem był osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Stosowny wniosek złożył jego pełnomocnik w dniu 13 stycznia 2009 r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), który określa przesłanki przyznania odszkodowania i wskazuje, że uprawnionym do złożenia wniosku w sprawie jest właściciel nieruchomości oraz, że po dniu 31 grudnia 2005 r. strona nie może skutecznie wnioskować o ustalenie przez organ administracji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Faktem jest, że Wojewoda w decyzji z dnia [...] r. nr [...] ustalił krąg podmiotów, którym przysługuje prawo żądania ustalenia odszkodowania, jednakże stroną postępowania odszkodowawczego są jedynie te osoby, które złożyły stosowny wniosek w tym przedmiocie, czyli jak trafnie ustalił Starosta Z. – Z.S. i H.P. Niniejsze postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, gdyż nie złożyli oni wniosku o odszkodowanie. W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), bez znaczenia jest podniesiona przez odwołującego okoliczność, iż Z.S. złożył wniosek w imieniu wszystkich współwłaścicieli. Powołany artykuł literalnie wskazuje, że odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela i nie mogą mieć tutaj zastosowania przepisy kodeksu cywilnego z zakresu zarządu rzeczą wspólną, albowiem z dniem wydania decyzji Wojewody [...] o nabyciu przedmiotowej działki przez Gminę Miasto Ł., przedmiot współwłasności przestał istnieć. Z tego też tytułu powstało przysługujące dotychczasowym współwłaścicielom roszczenie o odszkodowanie. Nadto z treści wniosku Z.S. nie wynika, aby był on złożony w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy prawidłowo organ I instancji uznał, że wniosek Z.S. był złożony jedynie w imieniu samego wnioskodawcy, a wniosek odwołującego został złożony w dniu 13 stycznia 2009 r., czyli po upływie ustawowego terminu, który ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 k.p.a. Złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) po upływie ustawowego terminu, skutkować zatem musiało wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. H.P. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie żony I.P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wezwanie Wojewody [...] do załączenia akt sprawy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 199, art. 200 k.c. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., art. 162 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Do skargi załączył kopię pisma z dnia 28 lutego 2006 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] r., mocą której organ I instancji ustalił i przyznał Z.S. odszkodowanie za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz odmówił ustalenia na rzecz H. P. odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położoną w Ł., przy ul. A. 19, nr ewid. 232/7, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miasto Ł. Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie, roszczenie skarżącego H. P. o odszkodowanie wygasło z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2005 r. i z tego też powodu jego wniosek o ustalenie rzeczonego odszkodowania złożony w dniu 13 stycznia 2009 r. nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Odszkodowanie przysługiwało tylko Z.S., który w dniu 7 listopada 2005 r., a więc w zakreślonym przepisami prawa terminie złożył w imieniu własnym stosowny wniosek o odszkodowanie. Zaprezentowane stanowisko jest, w przekonaniu Sądu słuszne i zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Powołany wyżej przepis wprowadza, generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 wskazanej normy prawnej, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 Naczelny Sąd Administracyjny (Lex nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem Gminy i właścicieli gruntów i z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej nr ewid. 232/7 o pow. 439 m2, dla której w Sądzie Rejonowym w dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta [...]. Przedmiotowa część nieruchomości, co wynika z uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność S.P. i Z.S. Spadkobiercami S.P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Ł. z dnia [...] r. są W.P., H.L. i H.P., zaś spadkobiercami W.P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł. z dnia 18 stycznia 2006 r. są L.S. i J.S. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości fakt, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 z woli ustawodawcy przysługiwało skarżącemu oraz pozostałym spadkobiercom S. P. i W.P. wyłącznie do dnia 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie, żądanie skarżącego z mocy prawa wygasło, co oznacza, iż nie mogło zostać uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Zdaniem Sądu, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przewidzianym ustawą terminie został złożony tylko przez Z.S. Co istotne, we wniosku tym brak jest jakichkolwiek sformułowań wskazujących na złożenie go w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W aktach sprawy brak jest także stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez pozostałych współwłaścicieli do działania przez Z.S. w ich imieniu przy dochodzeniu przedmiotowego odszkodowania. Obowiązku działania w imieniu pozostałych spadkobierców S.P., a więc W.P. (czy jej spadkobierców L.S. i J.S.), H.L., jak również skarżącego H. P. z pewnością nie można wywodzić z faktu zarządzania przez Z.S. nieruchomością wspólną. Dodać w tym miejscu trzeba, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie mogło automatycznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek taki, jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań i co z całą stanowczością trzeba podkreślić złożyli tylko Z.S. i H.P., wobec czego organy orzekające w sprawie prawidłowo – zdaniem Sądu - uznały, że tylko tym podmiotom przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem dotyczyło ono wyłącznie ich interesu prawnego. Organ miałby obowiązek powiadomić o toczącym się postępowaniu H.L., L.S. i J.S., gdyby wspomniane podmioty zwróciły się do organu ze stosownym wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Skoro tego nie uczyniły, to trudno upatrywać naruszenia ich interesu prawnego w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą Sąd w pełni podziela podkreśla się, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej (por. pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 810/07 – Lex nr 506476). Według składu orzekającego organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 K.p.a., bowiem przywrócenie terminu w świetle przywołanych przepisów ma zastosowanie tylko do terminów w charakterze procesowym. Nie dotyczy natomiast terminów materialnoprawnych, a z takim terminem niewątpliwie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, organ II instancji zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił stronom stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał jakie konkretnie okoliczności zadecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Z. Okoliczność, iż w niniejszym postępowaniu została wydana decyzja niekorzystna dla skarżącego, nie świadczy sama w sobie o wadliwości postępowania poprzedzającego jej wydanie. Warto jeszcze podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 i Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle tych wszystkich uwag, uzasadniony jest - w przekonaniu Sądu - wniosek, iż decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa materialnego i formalnego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tych wszystkich podwodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.C.