II SA/Łd 531/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. D. i M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – J. D. i M. D. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy nieruchomościami przy ul. B. 36 i 38 w Ł. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r. w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z budową wewnętrznego ogrodzenia na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B. 36. W odwołaniu od tej decyzji J. P. podniósł, iż od strony nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 38, przedmiotowe ogrodzenie jest wyższe niż 2,20 m, wobec czego konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i doprowadzenie ogrodzenia do właściwej wysokości, tj. 2,20 m w najwyższym miejscu. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. J. P. zwrócił się do PINB w Ł. z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy płotu w postaci muru pomiędzy posesjami B. 36 i B. 38. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2011 r. przez przedstawicieli organu I instancji wynika, że część ogrodzenia to pozostałość po komórce o wysokości 2,27m, pozostała część o wysokości 2,20m wybudowana została z pustaków ceramicznych, na istniejącym cokole, po uprzednim zdemontowaniu starego ogrodzenia z siatki. Roboty zostały wykonane w miesiącu czerwcu 2011 r. Inwestor M. D. oświadczył, że nie występował o zgodę do organu administracji architektoniczno - budowlanej na wybudowanie ogrodzenia, gdyż jego wysokość nie przekracza 2,20m. Jednocześnie oświadczył on, że ze względu na brak zgody sąsiada na wejście na posesję przy ul. B. 38, nie otynkował ogrodzenia od strony sąsiadów. Stwierdzono ponadto, że od strony nieruchomości przy ul. B. 38 rzeczone ogrodzenie ma wysokość od 2,20 do 2,38m powyżej gruntu. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. P. w sprawie wybudowania ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy nieruchomościami w Ł. przy ul. B. 36 i 38. Po rozpatrzeniu zażalenia J. P., Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy nieruchomościami przy ul. B. 36 i 38 w Ł. Organ II instancji przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. wywiódł, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. WINB podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości 2,20 m (...). Jakkolwiek przepis ten nie zawiera dyspozycji, czy wysokość ogrodzenia należy mierzyć od strony działki inwestora, czy też od strony działki sąsiedniej - to zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji winien, oceniając sprawę legalności ogrodzenia, ustalić jego wysokość zarówno od strony działki inwestora, jak i od strony nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem organu II instancji nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo budowlane, twierdzenie organu I instancji, jakoby wysokość ogrodzenia, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, należało mierzyć wyłącznie od strony nieruchomości inwestora. Zatem skoro przepisy ustawy nie regulują wprost tej kwestii, to należało przyjąć, iż wysokość ogrodzenia należy mierzyć z każdej strony, niezależnie od tego, czy pomiaru dokonuje się po stronie inwestora, czy też po stronie nieruchomości sąsiedniej. Wobec tego PINB, prowadząc ponownie postępowanie, winien uwzględnić fakt, że przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość wyższą niż 2,20m i wydać rozstrzygnięcie mające na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. i M. małżonkowie D. wnieśli o jej uchylenie, argumentując, że spadek terenu po stronie posesji przy ul. B. 38 należącej do Państwa P. następuje w kierunku wschodnim, gdzie znajduje się część ogrodowa. Zatem gdyby uznać za słuszne stanowisko organu II instancji o konieczności dorowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami, poprzez jego obniżenie od strony nieruchomości Państwa P. mogłoby dojść do absurdalnej sytuacji w momencie, gdyby sąsiedzi w następstwie prowadzonych prac ogrodniczych ponownie obniżyli teren chociażby o 5 cm. Odpowiadając na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Zgodnie bowiem z treścią powołanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie wskazując czy i w jakim zakresie, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające było wadliwe i niepełne. Wbrew zaś stanowisku, zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, wysokość spornego ogrodzenia została, w sposób nie kwestionowany przez żądną ze stron postępowania, ustalona tak od strony nieruchomości inwestora jak i działki sąsiedniej (vide: protokoły oględzin z dnia 22 września 2011r. ora z dnia 15 lipca 2011r.). Problem w sprawie nie dotyczy zatem ustalonego stanu faktycznego lecz w istocie jego oceny. Przyczyna ta nie uprawniała zaś organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania spawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli bowiem organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienie w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 1823/11, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1138023). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżących zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,00,-zł.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, iż ich merytoryczna ocena na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna, prowadząc do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem oceny sądowej była bowiem prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym i zastosowany przez tenże organ przepis procesowy. Ewentualna ocena merytoryczna ustalonego stanu faktycznego, będzie zaś możliwa po ostatecznym (dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawy) załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. B.C.