II SA/Łd 532/13

Dnia 6 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi Z. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – biurowego - oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [..., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] uchylił w całości własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...], którą udzielono Z. N. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – biurowego z częścią garażowo – gospodarczą wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 7/9 i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. N. wskazał, iż nie zgadza się z uchyleniem w całości własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę budynku pomocniczo – gospodarczego i zmianę jego sposobu użytkowania na mieszkalny jednorodzinny oraz rozbudowę przedmiotowego budynku o część gospodarczo – garażową i biurowo – magazynową. Inwestycja obejmowała również przebudowę lokalnej kanalizacji oraz instalacji wodociągowej na nieruchomości położonej przy ul. A 7/9 (dz. nr 25/12 obręb [...]) w Ł. Decyzja o pozwoleniu na budowę została, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylona decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], z uwagi na wprowadzenie przez inwestora istotnych odstępstw od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. W toku postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku biurowo – magazynowego z częścią garażowo – gospodarczą oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 2 oraz art. 56 i 57 Prawa budowlanego, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2007 roku, projektu budowlanego zamiennego: uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz określenie robót budowlanych koniecznych do zakończenia budowy dla budynku biurowo – magazynowego z częścią garażowo – gospodarczą. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ostatecznej decyzji nr [...] wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu [...]. Kontynuując postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił własną ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a ponadto umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stopnia powiatowego wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone własną ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]. Jak następnie wskazał organ odwoławczy, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji decyzją kwestionowaną w odwołaniu, na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – biurowego z częścią garażowo – gospodarczą wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 bądź w art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W sprawie mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, bowiem decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany stanowiła podstawę do wydania innej, przedmiotowo zależnej decyzji (czyli decyzji nr [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku). Zdaniem organu odwoławczego, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym należało orzec o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo – biurowego z częścią garażowo –gospodarczą wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Jednocześnie mając na względzie treść art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zobowiązany był nie tylko do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, ale również co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W omawianej sprawie decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego mogła zostać wydana tylko w sytuacji, kiedy wcześniej przeprowadzono postępowanie naprawcze w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro z obiegu prawnego wyeliminowano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku biurowo – magazynowego z częścią garażowo – gospodarczą, to tym samym nie znajduje uzasadnienia pozostawienie w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego obiektu wydanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż okoliczności podnoszone przez inwestora nie miały wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W skardze do sądu administracyjnego Z. N. wskazał, iż ze swojej strony wykonał wszystkie czynności zgodnie z projektem zamiennym i zaleceniami organu nadzoru budowlanego. Dopełnił on także wszystkich niezbędnych czynności związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie zmodernizowanych magazynów i biur. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Na wstępie rozważań wskazać wypada, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie rozstrzygnięć cieszących się przymiotem ostateczności, a więc takich, od których nie przysługują już zwyczajne środki zaskarżenia umożliwiające ich wzruszenie w toku instancyjnego procedowania. Z tego też powodu, że przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) zatem wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, której stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie uregulowane w przepisach instytucję tą stanowiących. W sprawie niniejszej organy obu instancji jako podstawę wznowienia wskazywały przepis art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oparta była na wcześniejszej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Nie może być również kontestowane, iż decyzja organu nadzoru budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została, po wznowieniu postępowania, wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest ostateczne i nie było kwestionowane przez inwestora ani w drodze odwołania, ani skargi do sądu administracyjnego. Wynika z tego, iż podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W tej sytuacji z momentem ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której inwestor dokończył roboty budowlane w obiekcie, zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zauważyć należy, iż związek o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego można zobrazować jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracji, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia "w oparciu" użytego w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt: II GSK 156/06, Lex Nr 276701). Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, iż niewątpliwie inwestor dokończył roboty budowlane zgodnie z projektem budowlanym zamiennym i dopełnił wszelkich czynności związanych z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej jednak, argumenty te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w niniejszym postępowaniu ani organy nadzoru budowlanego, ani sąd administracyjny nie badają podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS