II SA/Łd 535/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia spełnienia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku przez Powiat [...] z siedzibą w R. polegającego na wykonaniu robót budowlanych określonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] ul. A w R. na odcinku od skrzyżowania z ul. B. do skrzyżowania z ul. C do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji Inspektor wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017r., a zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Wyjaśnił następnie, że decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186), zwanej pr.b., Powiatowy Inspektor nałożył na Powiat [...] obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 kwietnia 2019r. robót budowlanych w celu doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez: a) sfrezowanie prostopadłe do osi jezdni połączenia starej i nowej nawierzchni, zlokalizowanej w odległości 10 m od skrzyżowania ul. A z ul. B. na szerokości min. 0,5m, skropienie emulsją asfaltową i uszorstknie grysem frakcji 0-2mm. Po sfrezowaniu styk starej i nowej nawierzchni nacięcie i wypełnienie asfaltową masą zalewową. W wyniku wykonania powyższych robót budowlanych odchylenia równości poprzecznej nie powinny przekraczać 9mm; b) zdemontowanie i prawidłowe posadowienie studzienki kanalizacyjne oznaczonej w przedłożonej Ocenie technicznej sporządzonej przez mgr. inż. W.B. numerami: Nr 1, zlokalizowanej w km 0+028 od początku odcinka (przyjęto km 0+000 od strony ul. B.) w osi jezdni; Nr 2, zlokalizowanej w km 0+077 w osi jezdni, Nr 3, zlokalizowanej w km 0+081,1 strona prawa, Nr 4, zlokalizowanej w km 0+081 strona lewa w taki sposób, by poziomy włazów studzienek kanalizacyjnych były równe z poziomem nawierzchni, zdemontowanie i prawidłowo posadowienie odpływu burzowego oznaczonego Nr 2 w przedłożonej Ocenie technicznej sporządzonej przez mgr. inż. W. B., zlokalizowany w km 0+082,7 w taki sposób, by wierzch kratki ściekowej wpustu usytuowany był maksymalnie 2cm poniżej ścieku jezdni. Po prawidłowym, warstwowym zagęszczeniu zasypek studzienek i odpływu burzowego, uzupełnienie nawierzchni. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, obowiązek ten został w całości wykonany, a okoliczność ta została protokolarnie potwierdzona. Z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 r. przez organ I instancji wynika, że Powiat [...] wykonał roboty budowlane wskazane w decyzji z dnia [...] r., nr [...] w następującym zakresie: 1) wypełnienia masą asfaltową połączenia jezdni starej z nową nawierzchnią, zlokalizowaną w odległości 10 m od skrzyżowania ulicy A z ulicą B.; 2) wyrównania włazu studzienek oznaczone nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 do nawierzchni drogi; 3) wylania przy odpływie burzowym nr 2 warstwy asfaltu, w taki sposób, aby wierzch kratki ściekowej wpustu usytuowany był 2cm poniżej ścieku jezdni. Z pisma podpisanego m.in. przez mgr inż. M.G. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane nr ewid. [...] do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń, będącego członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, wynika nadto, że roboty polegające na: 1) sfrezowaniu prostopadłe do osi jezdni połączenia starej i nowej nawierzchni, zlokalizowane w odległości 10m od skrzyżowania ul. A z ul. B. na szerokość min. 0,5m, skropieniu emulsją asfaltową i uszorstnieniu grysem frakcji 0-2mm, 2) zdemontowaniu i prawidłowym posadowieniu studzienek kanalizacyjnych oznaczonych w ocenie technicznej sporządzonej przez mgr. inż. W.B. numerami: Nr 1, zlokalizowaną w km 0+028 od początku odcinka w osi jezdni; Nr 2, zlokalizowaną w km 0+077 w osi jezdni. Nr 3, zlokalizowaną w km 0+081,1 strona prawa, Nr 4, zlokalizowaną w km 0+081 strona lewa oraz odpływ burzowy oznaczony Nr 2 w ocenie technicznej sporządzonej przez mgr. inż. W. B., zlokalizowany w km 0+082,7 - zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z decyzją. Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 pr.b. zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, w przypadku spełnienia określonych tym przepisem przesłanek. Tym samym właściwy organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą i nie ma możliwości wydania decyzji innej niż wskazana w treści przepisu. Zobowiązany wykonał w całości obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r. nr [...], tym samym prawidłowo organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku. Skargę na tę decyzję złożył M. K.. zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 pr.b., poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że: a) sformułowanie "sprawdza wykonanie obowiązki", jest zawężone do prowadzenia ustaleń wykonania obowiązku nałożonego zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu, wyłącznie w oparciu o protokoły i oświadczenia pisemne składane przez podmioty posiadające uprawnienia budowlane, w sytuacji w której rzeczywisty stan rzeczy, o którym informuje strona postępowania odbiega od tych ustaleń, b) wykonanie obowiązku nałożonego zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu zachodzi w każdej sytuacji wykonania jakichkolwiek prac budowlanych zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, z możliwością pominięcia tych prac, które zostały wyraźnie przewidziane w decyzji nakładającej obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b., II. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, pominięciu zabranego w sprawie materiału dowodowego, niedokonaniu ustaleń w oparciu o biegłego oraz naruszeniu słusznego interesu strony i w konsekwencji dokonaniu oceny przedmiotowej sprawy wybiórczo, w sposób nieobiektywny i dowolny, przy całkowitym braku analizy oraz oceny zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania pod kątem ich zasadności, a także sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób uchybiający prawu, b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy prezentowane w sprawie okoliczności oraz zarzuty odnoszące się do decyzji organu I instancji, które w istocie nie zostały przez organ II instancji poddane właściwej analizie i ocenie nakazują stwierdzić, iż organ II instancji zobowiązany był uchylić decyzję w zaskarżonym zakresie i rozstrzygnąć w tym zakresie sprawę co do istoty sprawy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że wystosował uwagi, co do wykonanych napraw, ale nie zostały one uwzględnione. Roboty nie zostały wykonane zgodnie z decyzją nr [...]. Łączenie jezdni starej i nowej nie zostało sfrezowane. W tej decyzji nakazano zdemontowanie i prawidłowe posadowienie odpływu burzowego nr 2, a z protokołu kontroli wynika, iż wylano wyłącznie asfalt. W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 18 grudnia 2020r. zobowiązano skarżącego i organ, wobec wniosku Powiatu [...] o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, do zajęcia stanowiska co do tego wniosku, tj. rozpoznania sprawy w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Pismem z dnia 29 grudnia 2020r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zażądał przeprowadzenia rozprawy. W konsekwencji postanowieniem z dnia 2 lutego 2021r. skarga została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącej Wydziału II z dnia 21 maja 2021r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 18 czerwca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki i Powiatowy Inspektor w sposób istotny naruszyli przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. W tej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że inwestor - Powiat [...] wykonywał roboty budowlane nakazane decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] ul. A w R. na odcinku od skrzyżowania z ul. B. do skrzyżowania z ul. C do stanu zgodnego z prawem. Nie jest to jednakże równoznaczne z wykonaniem tych robót w sposób prawidłowy czy też zgodnie z postanowieniami decyzji nakazującej. Jak bowiem dowodzą załączone akta administracyjne nadal organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób nie rodzący jakichkolwiek zastrzeżeń kwestii prawidłowości wykonania tych robót, w szczególności wykonania ich stosownie do określonego we wskazanej decyzji nakazu, a Wojewódzki Inspektor – jak dowodzi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie odniósł się w ogóle do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu bardzo ważkich argumentów i okoliczności, uprawdopodabniających wadliwość wykonania decyzji z dnia [...] r. Podobnie Powiatowy Inspektor nie zajmował się oceną tych samych okoliczności, chociaż już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący kwestionował prawidłowość realizacji decyzji nakazującej. Powyższe uchybienia są tak istotne, że uniemożliwiają w istocie Sądowi ocenę rodzących się w tej sprawie wątpliwości co do prawidłowości wykonania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami prawa. Tym samym bez wyjaśnienia podniesionych przez skarżącego wątpliwości, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż obowiązek został wykonany. Zakres uchybień jest na tyle znaczący, że obliguje Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, nie chodzi bowiem tylko o wyjaśnienie przez Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora przyczyn podjętej decyzji, w szczególności oceny podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności i argumentów, ale przede wszystkim zweryfikowanie ich zasadności, co z kolei wiąże się z koniecznością ponownego przeprowadzenia oględzin terenu inwestycji i jej wpływu na nieruchomość skarżącego, co oczywiste z czynnym udziałem skarżącego i biegłego. Wojewódzki Inspektor zobligowany był do zweryfikowania tych twierdzeń w drodze odpowiednich czynności procesowych. Bez przeprowadzenia tych czynności weryfikacyjnych nie sposób natomiast ocenić zasadności zarzutów skargi, a w konsekwencji i prawidłowości wykonania decyzji nakazowej. Podnieść bowiem trzeba, że skarżący konsekwentnie, a obecnie również w skardze i w toku rozprawy sądowej podnosi, że nałożony wskazaną decyzją na Powiat [...] obowiązek nie został wykonany lub wykonany w sposób nieprawidłowy. W odwołaniu skarżący twierdził przecież co jego zdaniem nie zostało wykonane lub wykonane zostało w sposób nieprawidłowy. Wskazał m.in., że "...łączenie jezdni starej z nową wykonano jako nakrapianie drobnymi kamykami ze smołą (lepiszczem) - niezgodnie z decyzją nr [...]. (...) wokół studzienki -Nr 1 widoczne są 2 pęknięcia. Na studzience Nr 2 pokrywa włazu kołysze się i pojazdy osobowe i ciężarowe po wjechaniu na nią powodują metaliczny dźwięk i tąpnięcia. Studzienka Nr 3 w ogóle nie była naprawiana (wg pomiarów była obniżona o 11 mm) a wokoło widać ślady pęknięć asfaltu. Studzienka Nr 4 posiada wkoło ślady pęknięć asfaltu". W piśmie z dnia 16 września 2019r. skierowanym do organ I instancji również podnosił zarzuty niewykonania decyzji nr [...]. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 3 pr.b., jest zaś sprawdzenie wykonania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b.). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był zatem do sprawdzenia wykonania obowiązku określonych robót budowlanych nałożonych decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną, co trzeba podkreślić, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b. Dla zagwarantowania wypełnienia nakazu wynikającego z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności niezbędne było więc przeanalizowanie i zbadanie podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Istota tej zasady polega wszak – jak podnosi się w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok NSA z dnia 16 marca 2021r., I OSK 291/21, LEX nr 3150368). Sąd podnosi również, że "wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada (...) na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. (...) odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2019r., II SA/Wr 708/18, LEX nr 2705703.). Temu wymogowi organy obu instancji również nie sprostały. Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r. nr [...] został wykonany, a stwierdzenia tego dokonał na podstawie kontestowanych przez skarżącego ustaleń kontrolnych organu I instancji z dnia [...] r. oraz pisma mgr. Inż. M.G. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Tych czynności dowodowych nie skonfrontował natomiast z konsekwentnie podnoszonymi twierdzeniami skarżącego zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczącymi nie wykonania decyzji nakazującej wykonanie robót. W konsekwencji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, podnosząc jedynie ogólnikowo, iż ich nie podziela, co czyni podniesione w skardze zarzuty skarżącego dotyczące nie odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania słusznymi. Szczegółowość i konkretność podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, w tym kategoryczne stwierdzenie niewykonania obowiązku, a także wskazanie konkretnych nieprawidłowości rodziło po stronie Wojewódzkiego Inspektora nie tylko obowiązek rozważenia tych argumentów i ich zbadania, ale również szczegółowego odniesienia się do nich i wskazania przyczyn uznania tych zarzutów za niezasadne przez organ. Powiatowy Inspektor z kolei nie rozważył i nie dokonał oceny analogicznych argumentów skarżącego, zgłaszanych przez skarżącego już w piśmie z dnia 16 września 2019r., skierowanym do tego organu. Organ I instancji ani w drodze odrębnego pisma, ani również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] nie odniósł się do ponoszonych przez skarżącego zastrzeżeń. Tym samym organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem judykatura podkreśla, iż "aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a organ nie może, konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, posiłkując się oceną zaprezentowaną przez sąd w innej sprawie, nawet o bardzo zbliżonym stanie faktycznym" (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021r., III OSK 2858/21, LEX nr 3111612). Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji wyjaśnią ponoszone przez skarżącego twierdzenia dotyczące prawidłowości wykonania robót budowlanych nałożonych decyzję z dnia [...] r. nr [...], a następnie dokonają oceny tych twierdzeń w kontekście poczynionych nowych ustaleń kontrolnych, co następnie znajdzie swój wyraz w spełniającym wymogi kodeksowe uzasadnieniu ponownych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. dc